最惠国待遇对中美贸易的影响思维导图

所谓最惠国待遇，又称非歧视性关税待遇，它实际上是缔约国双方相互给与的优惠对等的关税待遇。“最惠国”这一法律概念虽然起源于并主要应用于国际贸易，但今天它早已延伸、幅射到国际法的许多领域，诸如国际海陆空运输、外国侨民管理，乃至国际私法中种种民事权利、外国法院判决执行、1952 年的 《难民公约》等十分广泛的范围。因此，联合国国际法委员会经过十年编纂，于 1978 年拟出的 “最惠国条款 (法)最后草案”UNDOC A/33/192 1978给“最惠国待遇”下的定义是：“给惠国给予受惠国或者与该 (受惠)国有确定关系的人或物的优惠，不低于该给惠国给予第三国或者与该第三国有同样关系的人或物的待遇。”而 “一国据以对另一国承诺在约定关系范围内给予最惠国待遇的一种约定”，则是最惠国条款。换言之，现代最惠国模式是指：在某个特定领域，缔约各国之间约定，相互地把自己已给予或今后给予任何第三方(国)特定对象(国家、人、物、事)的好处或优惠，凡大于它们之间已享有者，就自动地 (无条件和立即地)给予缔约方。这一模式包括以下既相互独立又相互联系的五个要素：1、相互给予;2、 两个并行的约定(缔约方之间的约定和一个缔约方与某第三方的约定)的“转致”关系;3、“依……而定”的依托关系;4、 自动化运作(无条件立即“转致”);5、 相同的范围和同一对象 (国家或与国家有特定关系的人、物或事)。表述最惠国的法律术语，因不同需要而说法各异，除最惠国待遇、最惠国条款外，诸如“最惠国条约”、“最惠国制度”、“最惠国标准”、“最惠国方式”、“最惠国权利(义务)”、“在最惠国基础上”等等。

中国同美国的贸易往来是从70年代开始的，但真正意义上发展起来是在80年代两国建立外交关系以后。进人90年代，中美经贸关系更加稳定、成熟地发起来 在这一时期，中美贸易额迅速增长，尽管双方统计数据不相同，但双方的统计都表明，在这20年里，两 国贸易额平均增长在18 %以上，中美互为对方出口增 长最快的市场之一。美国迅速成为中国第二大贸易伙伴，仅次于日本，而中国已成为美国的第四大贸易伙伴。技术、合作、交流领域不断扩大，台作方式更加灵活，合作领域更加广泛。据统计，1998年我国自美国引 进技术价值300多亿美元。双方互相投资也迅速发展。据统计，全美500家大企业已有200多家企业来华投资，而且分布在各个领域中，投资回报率也较高在各国对华投资中美国已占第二位。近年来，中国在美国开设的贸易和非贸易型公司也呈增长趋势，但总的规模尚小。1999年以来，虽然我国引进外资出现负增长，美国对华投资仍继续呈现增长势头。美国跨国公司继续看好中国市场。

1979年初中美建交后，两国于同年7月签订双边贸易协定，规定相互给予最惠国待遇。美国给中国的最惠国待遇要受1974年贸易法，特别是杰克逊一瓦尼克修正案的制约。从1990年开始，美国以中国市场准人状况不好、军火控耐状况不好、人权状况不好为由，对原来从未成为重大问题的最惠国待遇问题的审查由履行程序变为对中国施加强大压力的手段，使中美关系处于极不稳定的状态之中。1998年克林顿访华前，虽然将中国最惠国待遇改为中美正常贸易关系，但实质上并没有很大变化，形成了最惠国待遇新老问题交织的局面。

2000年该问题出现了新的变化，美国参众两院对此问题最终投票表决的结果是同意给予中国正常贸易关系地位，但要求中国的人权状况做出调整，美国总统克林顿于2000年10月l0日签署了已由参众两院通过的议案。表面上看，美国将终止对中国正常贸易关系地位进行年度审议，并实现永久对华正常贸易关系，双方在最惠国问题上的纠纷已经消除了。实际上，即使在“入世”后，美国仍可以中国的人权状况为由设置障碍、制造摩擦，显然这为最惠国待遇问题的解决留下了尾巴，为双方产生新的纠纷埋下了隐患。

美国给予多数的进口以最惠国待遇，即使是那些与美国有着深刻分歧和美国对其进行广泛贸易制裁的国家——伊朗、伊拉克、利比亚和南非都依然保留着最惠国待遇地位。美国的贸易法规定,对于非市场经济国家,美国政府必须在考察其移民政策后方能决定是否延长它们的“最惠国待遇”;是否延长其“最惠国待遇”必须一年一讨论,由总统和国会两院共同决定这一问题。根据美国《1974年贸易法杰克逊—万尼克修正案》，美国可以给予“非市场经济国家”贸易“最惠国待遇”,但这类国家必须满足三个条件：第一,不剥夺本国公民移居外国的权利;第二,不对移居外国者征收过高的关税;第三,不对有移居外国愿望的公民征收过高的税。中国于1979年取得对美国贸易的“最惠国待遇”地位。直至1989年以前,这一地位成为一种惯例,一直为美国国会所接受。然而1989年以后,是否延续中国对美贸易的“最惠国待遇”问题成为美国对华政策的一个重要问题,也成为不同利益集团政策角逐的焦点问题之一。

老布什任期内，国会主要是围绕“取消”还是“有条件延长”最惠国待遇展开争论。 立法与行政争论的焦点主要集中于是否给予中国最惠国待遇以及是否有条件给予中国最惠国待遇。还在老布什当政时，副国务卿伊格尔伯格干1991年6月19日在参院财委会的讲话中就说：“美国政府支持延长给中国最惠国待遇是因为一个开放的中国是实现美国最终希望的一个更加民主的小国的关键。过去的1 1年里，最惠国待遇已经成为美中关系的根本组成部分，它有助于我们能够吸引中国参与广泛的事务，并使我们能够有选择地采取针对两国之间具体分歧的制裁行动。”由此可见，经济问题说到底还是政治问题，经济已成为当前最大的政治，世界经济的政治化趋势已日益显现出来，这一点必须引起我们的高度重视。 国际经贸往来中，我们必须坚持正确的政治立场和政治观点。这种考虑首先来自于是巨大的经贸利益。如果双方相互取消最惠国待遇，美国将失去广阔的在华大市场，将使物多亿美元的对华投资和 60亿美元的对华出口遭遇风险，并且使20多万人失业并使消费者多花100亿美元以上的钱。其次是可能损害香港经济，美国在那里有巨大的经济利益。再次，取消最惠国待遇将使中国的“中产阶级”和“改革派”利益受损，改善中国人权状况和促进中国经济改革事业将会受阻。

1993年1月克林顿正式入主白宫，5月28日，为了兑现在总统竞选时许下的“把中国贸易地位与人权挂钩”的诺言，白宫发表了关于延长中国1993年最惠国待遇的声明和对1994年最惠国待遇附加人权条件的行政命令，要求中国在人权问题上作出“全面的、明显的改进”。克林顿的决定得到了国会两院的广泛赞同。尽管一些强硬派议员再次提出取消最惠国待遇的议案，但都遭到惨败。可见，发展与中国的经贸关系己成为绝大多数议员的共识。1995年5月23日，9名参议员写信给克林顿总统，敦促他重新把人权和最惠国待遇挂钩。攻得最起劲的是共和党总统提名人布坎南，他发表了一篇题为《中国有什么理由获得优惠待遇》的文章，在他看来，给予中国最惠国待遇会使中国经济持续快速增长，国力日益强大，因此，反对中国强大的措施应该包括取消最惠国待遇。众院国家安全委员会军用品采购小组委员会主席邓肯·亨特持类似的观点，认为克林顿所谓“接触”政策能够通过贸易和经济增长鼓励民主的观点在历史上是没有根据的。很显然，布坎南和亨特的谬论对盛行美国的“中国威胁论”无疑起了推波助澜的作用。

1999年 11月 25日，中美两国政府在北京签署了《中美关于中国加入世贸组织的双边协议》。协议声明：美国政府将给予中国永久性正常贸易关系( PNTR)地位。根据美国法律，政府和其它国家的政府签订的双边协议和发表的声明，不需要国会的批准，但如果该协议具有约束力且涉及关税的调整或与现行法律相抵触，则需由国会通过相应的法案修改现行法律。根据世贸组织章程，成员之间应相互给予对方最惠国待遇，否则有关条款互不适用。而根据美国《 1974年贸易法》，中国属于非市场经济国家，不能自动享受“最惠国待遇”，而美国如果在中国加入WTO后要享受中国开放市场带来的好处，就必须修改们974年贸易法》。因此，克林顿政府正式向国会提交了关于给予中国永久性正常贸易地位的议案，希望得到国会众、参两院的批准。

(一)国家在今后的服务贸易的进一步谈判中要谨慎地做出国民待遇承诺。因为根据GATS条款之间的结构，一旦一成员方作出具体的进一步开放的承诺，就必须在最惠国待遇的条件下实施这些承诺;

(二)要有重点、有针对性地开展国会外交。要把重点放在国会领导、各委员会主席、负责中国事务的小组委员会以及并非极端反华的议员上面，这是对国会进行游说井获得成功的基础。要多与他们沟通、交流，及时向他们反映中国国内的最新变化，博得他们对国内现状的理解和同情。特别是要加大力度游说那些本来就持中间立场，头脑又比较开明的议员。对于那些有着强烈反华情绪的议员，不要仅仅从如何应对和如何处理的角度分析，而是要注意分析他们的背景，深入研究他们对中国各个方面的批评意见，以便为我国政府提出以后同他们打交道时的参考意见。对于像经常批评中国人权问题的众议员兰托斯这样的议员，除了用事实讲话，没有更好的办法。要注意和一些关键议员保持良好的个人联系，通过他们做其他议员的工作。

(三)充分利用经济一体化协议来对无法在多边贸易体制中实现的目标和利益作出安排。但要注意尽量避免在一体化协议框架下选择性地给予框架内各方少数服务提供者以更优惠的待遇，以防止可能因不适当地适用GATS第5条导致与最惠国待遇条款的规定产生冲突;

(四)在今后的服务贸易谈判中，积极参与、推动那些中国具有相对优势的谈判，以利用最惠国待遇原则为本国服务贸易获取更多的海外利益。如自然人流动的谈判，中国就应尽量争取发达国家更多开放服务市场的结果，因为无论是从对外劳务输出还是专业人员提供方面中国都具有一定的优势。

(五)还应该充分利用经济杠杆来做国会和政府的工作。比如在中美最惠国待遇回合中，中国政府在国会形势不利于我方的情况下，或大量订购美国产品，比如波音公司的飞机，或在一些犹豫不定的议员家乡加大购买某种商品的力度，或减少出口到那里的产品的数量，这些措施无疑起到了很好的效果，促使一些议员能够改变立场，支持有利于中国、有利于中美关系发展的提案。

综上所述，最惠国待遇是当代国际贸易赖以存在、得以发展的基石，是WTO法律制度的基础。最惠国待遇原则在国际贸易法律中的地位如同诚实信用原则在民法中的地位，称得上是国际贸易法中的帝王条款。上个世纪90年代以来，美国对华贸易政策的制定过程处处可见国会的身影，国会所起的作用和影响力非同一般。从最惠国待遇回合、PNTR法通过、中美其它经贸摩擦乃至近期的人民币汇率问题，国会要么以推动通过具有法律约束力的议案，要么以提出不具有约束力的意向性决议案向总统施压的方式来表达他们对中美贸易和其它问题的意见。通过以上的分析我们还可以看出，国会的反华力量非常强大，绝大多数议员对中国有偏见，都主张防范和控制中国。之所以他们之间有分歧，主要是在总的目标一致的前提下对华政策上的分歧，表现在是采取对华“接触”政策，还是“遏制”政策，以及怎样“接触”、怎样“遏制”的问题。可以肯定的是，在对华贸易政策问题上，绝大多数议员都能够从现实利益出发，主张与中国开展经贸交往，因为这样做有利于美国自身的利益。

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