当代中国社会的法律治理与评价思维导图

从根本上说，俄罗斯社会转轨的体制目标是告别社会主义制度，全面回归资本主义世界。中国则把所进行的改革定义为“社会主义的自我完善”。从当今国际政治格局和历史经验来说，后者肯定是一条更艰难的道路。这也注定了中国法律制度的构建会遇到许多为俄罗斯等国家所没有的难题与挑战。

同样，中国在法律制度方面提出了社会主义法治国家的目标模式，把“社会主义”与“法治国家”结合起来，在人类法律制度史上，也是一种独特的法律制度目标。按照西方经典的法治理论，法治国家只能建立在以多党制和私有制为基础的社会中。也就是说，法治国家只能是资本主义国家的一种政治法律体制。社会主义国家可能存在着法制，但不可能搞近代意义上的“法治”。中国“社会主义+法治国家”的目标模式是史无先例的，没有直接的经验可借鉴，其前景也不被西方国家看好。

对中国来说，实现社会主义法治国家的建设目标，关键在于实现社会主义与法治国家的结合。必须要找到这二者结合起来的“结合点”，才能使这种结合的必要性与可能性变成现实性。在前二十八年的改革开放进程中，中国逐步完善了共产党领导下的多党合作制的体制构架，在实践中逐步加强和完善人民代表大会制度，提出并探索以社会主义公有制为主体的混合所有制经济模式。这为中国社会主义法治国家建设确立了总体的体制框架。然而，把这种体制框架变成具体可行且长期有效的法律制度，仍然存在着许多难题。比如，如何处理好执政党领导与其它合作政党的关系?如何处理执政党与国家权力机关的关系，执政党如何实现向依法执政的转变?如何在市场经济体制下坚持和完善公有制的基本结构?等等。上述问题涉及到中国今后可能制定的政党法问题，司法体制改革问题，以及国家对国有大中型企业的法律管制和国资管理的问题。这些制度建设方面的难题在俄罗斯和东欧等“转轨”国家中是不存在的。

上世纪90年代，当俄罗斯进行体制转轨时，经过前苏联几十年的经济建设，俄罗斯已经是一个发达的工业化国家(农村居民的比例为26%)，城市化过程基本完成，在上世纪六十年代，前苏联农业工人也被纳入国家工资体系，享有社会保障待遇。按经济发展水平看，俄罗斯已经属于人均GDP不低于5000美元的发达国家行列。如果不考虑前苏联偏重重工业所产生的某些影响，仅就经济发达水平看，俄罗斯已经是一个早已告别温饱阶段的中等发达国家。所以，俄罗斯当时面临的主要是一个体制转轨问题。

我们知道，无论是社会体制转轨，或是社会结构转型，都往往存在着一个社会无序化的过程。中国肩负着体制转轨和社会结构转型的双重任务，自然就要承受“双重无序化”的挑战。这会在法律秩序方面造成许多严重的压力，而克服这种压力的有效办法并不容易找到。举例说，在中国当前的城市化进程中，大致每年要有一千万左右的农村人口涌向城市，这本身就会在许多方面给法律秩序造成诸多问题，使法律及管理方无从应对。千千万万个不熟悉法律规则的农民背井离乡、进入城市，他们既容易在谋生谋职过程中遭受来自城市雇主方的利益侵害，也容易在找不到合适工作的时候以非法手段维持生计，甚至酿成犯罪。由于中国还没有完善的、覆盖全社会的社会保障体系，进城农民的利益保护问题就更显得突出。相比之下，俄罗斯等“转轨”国家早在上世纪六十年代就基本完成了城市化过程，为数不多的农业工人也享受国家的正式工资。其在上世纪后期的体制转轨过程中不会再面临类似中国的问题。

在早期西方国家的社会转型与法律近代化进程中，由于世界性的普遍联系尚未建立起来，西方国家在经济社会发展方面走在了其它国家的前面，当时的其它国家很难对西方国家的社会转型与法律改革实施有效的影响。此时西方各国的法律改革问题多表现为一国内部的事情。到了二十世纪后期，具有普遍影响力的国际政治秩序已经建立，世界性的交往成为现实。一国想在独立的、不受外部影响的条件下谋求发展已经是不可能的。特别是在国际政治格局中处于相对弱势的国家，接受外部强势因素影响是一种不可避免的事情。

二

复杂严峻的国际环境与独特的体制转型目标，决定了中国在过去二十八年的经济改革与社会转型进程中，始终以提高经济实力、保持国家稳定为优先目标，走的是一条“先立再破”、“渐立渐破”的谨慎道路，这完全不同于俄罗斯等转轨国家“先破再立”、在体制方面完全推倒重来的道路。与此相关，中国在转型秩序的法律治理方面表现出了如下特点：

俄罗斯的体制转轨，是一个政治目标导向极强的过程。俄罗斯体制转轨的实质是根本放弃原先的社会主义制度，复归资本主义的自由市场经济。生产要素的迅速私有化是其体制转轨的核心。俄罗斯的改革深受萨克斯和沙塔林等新自由主义经济学家的影响，迅速推行自由市场化加私有化。萨克斯强调“长痛不如短痛”，“尽可能快地创造自由市场经济体制，让它开始运作，深渊不能分两步跨过”。沙塔林坚信市场经济“所特有的自我调节机制可以保证最出色地协调所有经济实体的活动，合理利用人力、物力和财力资源，保证国民经济平衡”。布尼奇以“文明世界的市场都是可调节的”为由，反对在“市场经济”概念上加“可调节的”的限定词。俄罗斯主要执政者强调“不迅速确认土地私有制，农业的振兴就没有希望”。他们均主张国家干预越少越好，私有化越快越好。 按照此种逻辑，一种合理的制度能够自动迅速地创造出它所需要的秩序，短暂的秩序混乱是可以承受的，也会随着制度的到位而迅速消除。

新时期中国法律的重建最初被视为防止再度发生政治动乱的必要措施，后来又被看成是服务和推进“四个现代化”和构建社会主义市场经济体制的有力手段。在八十年代的改革探索时期，法律为经济改革保驾护航是秩序治理的特点。此时的法律角色是服务性的和辅助性的，学界为此一直抱怨法律的作用过于消极和滞后。从九十年代起，法律担负着为社会主义市场经济构建法律体制的任务，人们希望以新体制催生出社会主义市场经济的新秩序。在这中间，在九十年代中期以前，法律运行被赋予的一项突出重要的任务就是保持社会稳定。进入二十一世纪，法律又成为构建和谐社会的重要工具。就前后比较而言，构建“和谐社会”目标对法律的要求，已经超越了前期保持社会稳定的消极性角色，因为构建和谐社会的任务显然不是简单地维护秩序就能够实现的，它要求法律更多地描准和解决那些根源性的社会矛盾，而这种要求在此前“保持社会稳定”的口号下，却经常是被压制下来。

无论前后期目标的变化如何，法律的独特价值并没有特别地受到尊重，人们(主要是官方)更多地看到的是法律的社会意义。因此，与在几乎所有发展中国家所能见到的情形一样，法制的恢复与法治化方向的改革很少被视为是一件孤立的事情，而是中国走向长治久安和繁荣富强的一部分。

通过这些阶段性的对法律及秩序治理的要求来看，中国秩序治理表现出了很强的次序性，体现了努力把握秩序治理与经济社会发展协调关系的某种实践智慧和对整个社会转型进程的总体把握。法律的作用及法律改革被看成社会改革进程的有机部分，它们必须与社会总体改革进程相配合。当然，中国也为此付出了必要的代价，如合理的行为预期迟迟无法有效地建立，在渐进式改革中出现了大量的公平缺失和效率损失，政府自身改革的迟迟不到位，特别是支持社会长久平稳发展的政治制度框架尚待建立等等。

第三个特点，中国转型的秩序治理与大规模的法律知识普及运动相结合，是一场以国家党政力量普及法律知识、催生法律秩序、治理社会问题，以法律驾驭转型社会的综合性的社会实验。这在世界各国社会转型的秩序治理中是鲜见的情况。

如果不考虑社会转型秩序的复杂性，仅看法律知识普及与秩序治理的结合，中国的普法经验是成功的，也是宝贵的。要知道在八十年代初，中国人的生活中是很少听说法律的。短短二十年时间，法律知识、法律词汇、法律的影响力在中国社会得到了空前传播，法律已经大踏步地进入到了社会生活的日常词汇和人们的思想意识中。虽然中国在法律实施效果方面依然十分不理想，但已经逐步普及的法律知识正在为中国政府推进型的法治建设注入新的因素，并在未来的社会生活中显示出它的积极意义。

三

中国在法律制度层面和观念层面上已经取得了巨大进步，并且在急剧的社会转型中大致保持了社会秩序的总体平稳，这是一项了不起的成就。然而，毋庸讳言，当代中国社会也正在面临着一场全面的法律治理困境。人们很难举出某个标志性的事件为起点，但大致可以判定，这种困境以法律治理的腐败为其显著特征，在九十年中后期突出显现出来，并开始向社会各方面蔓延。

对于中国法律治理中存在的问题，人们可以用各种语言来描述，如“有法不依、执法不严、违法难究”、“法律意识不高”、“权大于法”，等等。然而，这些用语已经流行二十多年了，早已失去了其应有的警示效果。我以为，可以换一种角度，用一种量化的思路，把反映法律治理绩效的各种相关因素概括为“四个背离”。

第一、法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下或绩效下降趋势之间呈现出长期背离的倾向。如果借鉴经济学中的图表分析方法，人们可以把中国法律制度建设描述成为一种不断上升的趋势，其中既有量的增长，也有水平的提升，是一种质与量共同增长的趋势。与之同时，人们对于中国法律制度的绩效评价多不乐观。从上世纪八十年代以来，中国出台了大量的法律制度，其中有许多是针对具体社会问题的。如全国人大通过的严厉打击犯罪的决定，严厉打击走私的决定，关于打击经济犯罪的决定等等。这些法律虽然在短期内收到过一些效果，但长期效果不理想。诸如此类的社会秩序问题不是少了，而是更多了，更严重了。“上有政策(法律)，下有对策(规避法律)”以及秩序状况的起伏反复，已经成为中国法律治理中的一个常态现象。为此，中国官方已经开始思考法律治理的所谓长效机制问题，但还没有看出明显的成效。所以，凭简单的经验判断，中国法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下与下降之间呈现出来的，是一种长期背离的倾向。

第三、法律制度的社会效益低下与制度运作的高昂社会成本之间呈现严重背离。这里所说的社会成本，是指社会公民或组织为使用法律所耗费的经济成本和时间成本。早在八十年代，人们说的比较多的是“无法可依”的问题。那时的法院仍按职权主义模式运行，单位体系的控制能力也未受到太大削弱，人们为解决社会矛盾或纠纷，常可相对便捷地诉诸行政的(找政府、找单位领导)或是法律的手段。九十年代以来，“单位控制”的体系削弱了，行政部门的许多职能取消了。所有问题似乎全部涌向了法院，法院诉讼方式也改革了(举证责任转移)。其结果是，中国法律运行的社会成本空前加剧。政府部门对众多的个体性社会纠纷几乎不再过问，法院管辖程序及证据规则繁琐，无力应对复杂的各种社会纠纷。这才有了富有中国特色的所谓“法律白条”现象， 有了各式各样大大小小的王斌余案件。 据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠工资约有1000亿元。为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本。法律运行成本之高，法律维权之艰难，其严重程度已经无可复加。

第四、法律知识在社会生活中的全面普及趋势与法律公信力的弱化衰退趋势之间呈现严重背离。自1985年以来，已经进行了二十多年的中国的公民普法运动，从规模上说，可谓是史无前例。从农村到城市，从社会到校园，上至国家领导人，下至普通百姓，普及法律知识的阵地全面展开，常年不懈。然而，与此同时，中国社会出现了大量不公平的现象，对违法犯罪现象打击不力，官员有法不依、野蛮执法、暴力执法，以及法律与公众道德的分裂，都使得法律的公众形象受到严重破坏。新千年以来，中国社会上出现了一种恐为世界各国罕见的现象，中国不少地方(包括首都北京)都出现过出售法院判决书的现象，且都是因为当事人赢了官司却拿不到赔偿，无奈中希望以公开叫卖出售判决书的方式，引起社会及有关部门的关注。更有甚者，2005年，中国湖北武汉一位五旬老汉为给受工伤致残的儿子讨回60万工伤赔偿费，不惜做出“裸奔”的举动，新闻媒体说，裸奔讨公道是继跳楼、“绑架”工头、开新闻发布会和持刀杀人之后的又一“创举”。 中国法律的公信力已经下降到了十分令人担忧的地步。这与中国法律知识普及的表面成就形成了鲜明对比。

1999年，中国下发了《中共中央关于转发<中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知》，这是中国第一次以最高政治机构“中共中央”的名义来处理“判决执行难”这样一个具体司法问题。2002年，“切实解决执行难问题”又被正式写进了中国共产党的十六大政治报告。上述政治动向似乎使人们看到了某种希望，然而，彻底解决法院判决执行难问题，仍然需要具体有力的措施。

2006年8月17日，中国中央电视台新闻频道《共同关注》节目，播报了一件拖欠农民工工程款的案件。讨债的农民工工程队来自铁力市，欠债方是哈尔滨市道外区某街道办事处，迄今为止，以刘静波为首的讨债人历经11年的艰难讨要，仍然没有结果。2005年10月，中国全国人大常委会何鲁丽副委员长曾专门对此作出批示，“要求有关法院尽快依法强制执行”，可该街道办事处就是目空一切，故意隐匿财产，人为设置障碍。不少讨债人被“逼”得妻离子散，家破人亡。此案件在中国许多新闻媒体上均有披露。参见《人民日报》2006年6月13日第13版《执行屡屡受阻 重走上访之路》及新华网《关注执行难：人为因素阻挠是主要原因》文章。