以现代行政法任务之实现为基点思维导图

正如有学者指出：“向来行政法理论的中心乃是：针对干涉行政发展出来的，作为公权力之表现形式的行政处分。”在很长一段时间里，高权性、侵害性的行政行为是行政法留给我们的最深印象。然而，随着社会情势的变迁，人们对于国家的期待产生了变化。德国学者福斯多夫是第一个在法学领域使用“生存照顾”概念的人。他认为：“社会发展形态已不再能容忍个人式的生存照顾，而必然需要一种集体式的、政治式的，或者说组织式的照顾。”在经历了2008年南方雪灾、汶川地震以及2009年H1N1流感与全球性金融危机之后，我们深深认同了“生存照顾”这样的一种现代行政理念。正是在“生存照顾”这一理念的基础上，给付行政、福利国家受到许多研究者的关注，发展“给付行政”理论大有不可抵挡之势。然而，毕竟干预行政与给付行政分别代表着自由法治国与社会法治国的两种不同理念，如何在干预行政只手撑天的我国当下接纳给付行政理念，并在必要之处对过度的干预行政进行改造，这都是在考验着学者们“在社会发展背景中表述和阐明公法问题”的能力。

在这样的背景下展开论证的《现代行政法基本理论》，它首先断言“当下中国已进入一个风险社会”，且“个人因生存本能而对风险的抵御，极有可能是以危及社会秩序为代价。”为此，国家必须承担起保障和提供个人福利、维持个人人性尊严的国家义务。因此我们“需要反思现有的理论体系，发展给付行政理论，以满足现实的需要”。在秉持这一观点之后，作者进一步在现有的行政法理论体系中吸纳给付行政及其它带来的制度变革，其中对给付行政的实现方式提出了“以私法方式实现公法任务”、“现代行政法的目的可以是单一的，但是实现现代行政法目的之手段应当是多元的”等观点，并在“行政活动论”、“行政规划论”、“行政合同论”等专题中，将给付行政融入了我国现代行政法学基本理论体系之中。

尽管与干预行政相比，给付行政以其温婉、“无害”和授益的品质很容易赢得人们的好感，但作者认为：“干预行政并不是品质不良的行政活动，在整合社会秩序方面干预行政是必不可少的，且中国转型时期社会秩序可能更需要干预行政来整合不稳定的秩序。”这一论断与作者坚持发展有效率的行政权之观点是一致的。因此，将现代行政法的理念从“‘干预行政’中心论转向‘干预行政’与‘给付行政’并存论；以‘行政行为’单一活动论转向容纳‘行政契约’、‘行政指导’、‘行政协议’、‘资讯公开’等多元行政活动论”成为作者论证在逻辑上获得的当然结论。

在自然、人为风险频发的当下我国，个人的脆弱性前所未有地凸显在各种公法的法律关系之中，在自治组织不尽发达的今天，个人的生存与发展更加依赖于政府的积极活动。“无政府意味着无权利”的阴影不离于我们，与一味排斥公权力之传统行政法观点相比，我们更倾向于需要有一个能够“公平有效地提取社会资源，然后巧妙负责地重新配置这些资源，制造出对社会有用的公共物品和服务”的政府。“干预行政”与“给付行政”并举符合这一期待，它似乎更能引领我们朝向民主、法治与福利国家的方向发展。

长期以来，“在传统的管理论看来，行政相对人只被视为行政管理的对象和客体，甚至被简单地视为义务主体，成为国家或社会治理的对象。”在这样的背景下，行政法目的与功能中必然缺乏对相对人权利保障的应有关怀，使得行政法反而单纯服务于行政权的强势治理，行政相对人丧失了和行政机关平等对话、乃至寻求公正司法裁判的前提性制度保障。这与“以人作为目的”的“以人为本”执政理念相去甚远，因而缺乏法治的正当性。

对此，作者认为：“以基本人权理论为参照谱系下的现代行政法，应当将行政相对人重塑为具有主体性地位的行政法主体”，“行政权通过行政机关发挥作用的全部意义在于承认行政相对人有独立于国家的自身利益，行政相对人的利益获得法律的充分保护。”据此，作者敏锐指出，能够使行政相对人获得主体性地位的制度性装置是行政程序。作者的这一观点与王锡锌教授对行政程序的期待相当一致：“中国的民主分论坛最适宜的场景是行政过程，这不仅因为行政过程的民主赤字与贫血现象最为严重，也因为中国的行政权力最有能力提供这一分论坛。”《现代行政法基本理论》所设计的“通过行政程序重塑行政相对人主体地位”之路，亦证实了行政程序在现代行政法体系中所处的不可或缺的地位。与在服从行政权的前提下进行消极的权利救济不同，良好的行政程序为行政相对人提供了一个与行政机关交流、沟通、对峙与合作的法定平台；通过这一平台“让行政相对人拥有站着而不是跪着与行政机关说话的充分理由，主动参与行政过程，讨论与己有关的事务或者大家都在关心的事务”。事实上，这样的公民参与模式也符合世界范围内行政法发展的趋势，即，与通过司法保障不同，“而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”虽然行政程序的重要性已相当显然，《现代行政法基本理论》对行政程序的设计却是全面而又谨慎的。从提出“行政公开”、“行政公正”到证成“行政程序参与权”、“行政程序卷宗阅览权”再到要求“行政行为说明理由”、“行政资讯公开”，这都体现了作者试图借由这些制度对行政相对人进行武装，使之能与行政机关相抗衡的学术“野心”。而从“行政处罚当事人协助义务”、“行政程序证据”中所体现的，则是作者相对谨慎的学术处理技术。

“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”在我国这样一个从来都是缺乏自由的国度中，程序的价值尤其值得关注。通过正当法律程序能将对行政权的控制由事后转向事中，且通过磋商、合意可以增强行政相对人的主体性地位，通过“行政决定作出的过程，在一个可控的程序过程中协调行政关系，以实现现代行政法的任务”，行政程序的这些优点似乎已经穷尽。其实不然，它更引人注目的优点还在于，在行政裁量不断扩展的今天，含义越来越来模糊的实体法渐渐失去了对广泛的行政裁量进行控制的能力，而行政程序却可以担此重任。因此，良好的行政程序在现代行政法体系中至关重要，《现代行政法基本理论》对行政程序所作的全方位研究，其价值不容低估。

甚至无需仔细考察我们就可以发现，现代国家所面临的行政任务已经大异于德国奥托・迈耶所处的时代。在社会法治国理念支配下，一个负有积极促进社会形成义务的政府受到广泛期待，这样的政府需要“创造可忍受之生活条件、引进社会安全体系、强调社会公平、确保社会自由、建立必要之公法补偿体系。”可以想象这一任务将给行政带来巨大的工作量，如果没有足够庞大、乃至强大的行政机关组织体系，国家将无法应对现代社会的需求。然而，与行政任务骤速变迁相比，现在的行政法许多理念及由此支配下的制度相对落后，尤其是长期以来在“控权论”的主导下，人们对行政权的敌意和防范在一定程度上妨碍了行政权创造性实现现代任务的可能性。

《现代行政法基本理论》之作者认可“行政权是行政法得以存在和发展的社会基础”；没有行政权的作用，人类社会就难以存在并获得发展。在高速发展的现代风险社会中，行政权的重要性更加凸显。于是，“当政府不单单是个人权力的守卫者，同时也是个人权利的促进者时，政府履行这一职责的基本前提是必须拥有一个有效率的行政权”。关于何谓“有效率的行政权”，作者并未直接给出一个判断标准，而是将“有效的行政权”落实在具体制度的设计之中，例如对“听证程序”、“立法程序”、“行政行为告知”等程序设计时的谨慎和适可而止的言语。再如，对“行政效力推定”、“司法审查有限论”等原则的提出，也是这种论断的自然延续。当然，增强行政权效率的最佳途径应当是通过赋予行政机关裁量权，而有时赋予行政机关充足的裁量权甚至也成为了必须，因为“随着新兴风险领域的出现，行政活动具有高度的复杂性、情境依赖性和不确定性，难以通过立法机关的具体条件预设加以规范，甚至连作为行政裁量指导的立法目的，也因灵活性的需要呈现出模糊化、多元化的趋势。”在此背景下，与其说我们想要构建一个有效率的行政权，不如说我们必须、必将要一个有效率的行政权。《现代行政法基本理论》从现代行政法的基本任务出发，已然预料了社会现实对一个有效率的行政权的迫切需求，并大致预测了这一“有效率的行政权”将给行政法基本原则带来的冲击，作者甚至十分具有前瞻性地、以其独特的视角“以有效率的行政权为基点，构建现代行政法的三大基本原则”。此三大原则分别为行政效力推定、行政裁量合理以及司法审查有限，在全书的不同章节中我们均可发现这些原则的踪影，它们成为对构建有效率的行政权的坚定支点。

但不可回避的是，行政权始终具有它天然的局限性。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”这一名言含有相当大的真理成分。有鉴于此，本书的作者在提出建构“有效率的行政权”的同时仍然回归到“有限制的行政权”――行政法的最初目的，即：保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。在我看来，这一回归与平衡是十分必要的。我国的历史与现实足以表明，行政权对于扩权具有相当的自觉性，而自我克制却并不擅长！

“每一个社会、每一种法律体系都是其历史的囚徒。”我国行政法（学）之所以呈现今天的图景也是与我们这个社会、与我们的历史不断撕扯、交织的结果，当然也包含着与比较法上他国制度的纠结。如作者所言：“20多年来我们拜了很多‘师傅’，但似乎从未在哪位‘师傅’那里学得‘真经’”。作为地方知识的法律必然需要我们从当地出发，从现实需求出发，从这个意义上讲，《现代行政法基本理论》从当下现代行政法的基本任务为出发点，及时回应现实需求与新近理论发展，所论所言立足中国社会，实为一部反思现代行政法的力作。它不仅是作者个人多年研习行政法的阶段性小结，更是对我国行政法（学）过去、现在与未来的智慧之见。