《环境保护法》修改的立法理念思维导图

可持续发展的思想最早源于环境保护领域，现在已经拓展成为国家指导经济和社会发展的总体战略。1992 年 6 月联合国环境与发展大会通过的《环境与发展宣言》及其提出的可持续发展思想得到了与会各国的广泛认同，人类对环境与发展的关系的认识提高到了一个崭新的阶段，反映了国际社会关于环境与发展的全球共识和政治承诺。

可持续发展的核心思想是：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。”可持续发展的提出从理论上结束了长期以来把经济发展同环境保护相对立的观点，并明确提出了两者相互联系的理论构想。要实现可持续发展这个系统性、长期性、综合性的战略目标，必须采用经济的、行政的、法律的手段予以落实。

由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会汇编的《保护地球――持续生存战略》中具体指出：“世界各国应该通过关于可持续性的全球宣言和协议，要求各国对可持续生存的道德标准做出承诺，并应将可持续发展原则纳入各国的国家宪法和法律体系中。各国应建立保护人权、保护子孙后代利益及保护地球生产率和多样性的环境法综合体系，可持续社会的原则应纳入宪法以及国家治理和国家政策的其他基本概念中，应该对现行的法律的、行政的控制进行审查，改进缺陷，到二十世纪末，各国都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律以适应持续生存的需要。”《21 世纪议程》也明确地提出了类似的倡议。虽然这些文件并不具有国际法效力，但很多国家积极响应，并在其国家政策和法律中明确规定可持续发展原则，我国政府也不例外。

1994 年我国政府批准发布的《中国 21 世纪议程――中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》，从国情出发，提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。当然，这仅是政策层面的宣告，落实到法律上是对其后的《土地管理法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水法》、《草原法》等法律进行修订时都将可持续发展理念确认为自己的立法目的。反思《环境保护法》在制定时，可持续发展理念尚未深入人心，因此没能在法律中予以体现。鉴于此应该对《环境保护法》这一环境法律部门中的“准基本法”进行修改以适应可持续发展理念的要求。

科学发展观的第一要义是发展，离开发展，就无所谓发展观。坚持科学发展观，其根本着眼点是要用新的发展思路实现更快更好的发展。对于经济社会发展是如此，对于《环境保护法》的修改也是如此。

《环境保护法》的修改，应当以树立和落实科学发展观，以实行可持续发展为主题，统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系为核心，贯彻污染防治和生态保护并重的方针，以控制污染物排放总量为主线，以防治重点区域的环境污染和遏制人为生态破坏为重点，以改善环境质量和保护人民群众健康为根本出发点，以建立政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制为手段，全面统筹经济、社会、环境的协调发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路为根本指导思想。

《环境保护法》施行的实践证明，现行法是一个比较符合我国基本国情的比较好的法律，它的基本原则和基本制度在总体上是行之有效的，应当保持其名称和基本框架的稳定。

在修改过程中应当遵循下列基本原则：坚持社会主义法制的统一，以宪法为根据，并与有关环境、资源、生态保护的法律相衔接。这几年，宪法增加了关于“国家实行社会主义市场经济”、“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”、“国家尊重和保障人权”等条款。修改《环保法》必须贯彻执行宪法的有关规定，并认真研究根据制定的其他有关环境、资源、生态保护法律的基本原则、基本制度，本着该统一的问题必须统一的原则，对《环保法》必要的修改和补充。

坚持改革和发展与法制建设的统一，深入总结吸取实行社会主义市场经济条件下环境保护工作的基本经验。这几年，全国环境保护实行了四个转变：环境与经济“两张皮”向“双赢”的转变，污染防治由末端治理为主向依靠经济结构调整和企业清洁生产的转变，由单个企业污染治理向区域环境综合整治的转变，由以污染防治为主向污染防治与生态环境保护并重的转变。反映在环境政策上，也正在发生四个转变：政策的制定由单纯的环保决策向环境与发展综合决策转变，政策的内容由污染防治为主向加强生态保护转变，政策的重点由点源治理向区域、流域综合治理转变，政策的手段由以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段转变。

修改《环保法》应该把这些成功的经验用法律形式确认下来，并对经济社会可能带来的新的环境问题用法律手段加以预防和制约。坚持从实际出发，统筹基本法与单行法的功能划分，正确处理全局与局部、重点与一般、需要与可能等三个关系，从全局利益出发，突出重点，量力而行，科学合理地规定公民和组织的权利和义务、国家机关的权力和责任，健全与我国基本国情和经济社会发展水平相适应的环境保护的基本原则和基本制度，针对新世纪新阶段环境保护中现实和潜在的主要问题，对现有的原则和制度进行必要的调整、充实。坚持科学民主决策原则，防止主观主义、形式主义和官僚主义，充分发挥领导、智囊团、专业人员、管理干部和公众参与的作用，尊重和发挥集体的智慧，实行择优决策，实现立法计策的民主化和科学化。坚持创新与借鉴相结合，在实行政府控制与市场机制相结合的条件下，进行政策创新和体制创新的同时，注意吸取世界上其他国家在环境保护中的经验教训和立法经验，并注意与我国缔结和参加的与环境保护有关的国际条约相“接轨”。

科学发展观是在全面深入分析国家前进道路上存在的困难和问题的基础上提出的，以正确解决经济社会发展中的突出矛盾和突出问题，推动经济社会全面、协调、可持续发展。为保障国家环境安全，推进可持续发展，必须着力解决污染负荷高、排放强度大、生态恶化加剧、新的环境问题日渐突出、群众利益受损等突出矛盾和突出问题。

我国生态环境之所以出现严峻的局面，和过去一些地方片面注重GDP增长的发展理念关系甚大。由于在发展中很少考虑环境承载力，无节制滥用环境，造成严重环境问题。实现以人为本和可持续的发展，必须改变不考虑环境承载力和环境成本的发展理念。

环境承载力又称环境承受力或环境忍耐力，是指在一定时期内，在维持相对稳定的前提下，环境资源所能容纳的人口规模和经济规模的大小。地球的面积和空间是有限的，它的资源是有限的，显然，它的承载力也是有限的。因此，人类的活动必须保持在地球承载力的极限之内。

“环境承载力”这一概念的提出，其思想前提是环境的“资源观”和“价值观”。环境作为一种资源，它包含了两层涵义：一是指环境的单个要素（如土地、水、气候、动植物等）以及它们的组合方式；二是指与环境污染相对应的环境纳污能力，即“环境自净能力”。环境的这种资源观告诉我们，环境要素的供应量和产出速度是有限的，环境要素的组合方式的形成速度是极其缓慢的，环境的自净能力更是有限的，也就是说在一定的时空条件下环境对人类社会经济发展活动的支持能力是有限的，我们根据环境资源的有限的支持能力来确定人类社会经济活动的方向和速度。另外，环境又是有价值的，这种价值是客体对主体需求的满足程度，环境资源的价值是指环境对人类这一主体在物质、精神、文化、情感美学、经济诸方面需要的满足度。环境价值和经济价值是两类不同的价值，对人类社会的永久生存而言，环境价值的重要性决不低于经济价值的重要性。因此，决不能简单、片面地追求环境价值的货币化。

对于人类活动来说，环境系统的价值体现在它能对人类社会生存发展活动的需要提供支持。由于环境系统的组成物质在数量上有一定的比例关系、在空间上具有一定的分布规律，所以它对人类活动的支持能力有一定的限度。当今存在的种种环境问题，大多是人类活动与环境承载力之间出现冲突的表现。当人类社会经济活动对环境的影响超过了环境所能支持的极限，即外界的“刺激”超过了环境系统维护其动态平衡与抗干扰的能力，也就是人类社会行为对环境的作用力超过了环境承载力。因此，人们用环境承载力作为衡量人类社会经济与环境协调程度的标尺。

生态环境安全也叫生态安全或环境安全，是指实现人类生存和发展所处生态环境，保持土地、水源、天然林、地下矿产、动植物资源、大气等自然资本的保值、增值、永续利用，避免因自然衰竭资源生产率下降，环境污染和退化给社会生活和生产造成短期灾害和长期不利影响，甚至危及人类的生存和发展的状态。我国政府在2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》中的生态安全是指，由水、土、大气、森林、草原、海洋、生物组成的自然生态系统是人类赖以生存、发展的物质基础。

我国生态环境安全问题仍很严重。主要原因是过分强调经济发展，忽视环境保护。生态环境安全问题处于极不平衡的状况。环境安全保护系统还不完善。生态环境保护立法不能满足社会发展的要求。据国家环境保护总局发布的调查报告，我国每年环境污染和生态破坏造成的经济损失约占当年国民生产总值的14%其中生态破坏占65%，而且还在增加。

更为重要的是我国《环境保护法》对生态环境安全系统的规定还不完善，必须建立社会安全系统。但是，我们在建立社会安全系统时，对《环境保护法》在生态环境安全方面的作用认识不够，以至于《环境保护法》问题很多，比如：环环境安全立法中的空白甚多（境权制度还未建立，排污权制度、排污权转让制度还在讨论之中，国家安全法中对生态环境问题重视不够，没有生态安全法，流域环境法，能源安全法，生物安全法，）、相当多的环境立法很不完善（社会安全应急法，食品安全法，预防生物入侵法，生物多样性保护法等）、环境执法也存在许多问题以及环境保护与科技发展、经济发展、国际贸易发展等的关系在相关法律中的规定可操作性不强。

法者，国之重器。环境保护实务和环境法制建设需要一部真正有效、于时俱进的基本法。在严峻的形势下，修改作为基本法的《环境保护法》，实现环境资源保护法律体系的协调统一显得尤为紧迫和重要。同时也要清楚地看到，该法的修改是一项艰巨而浩繁的系统工程，整个修改工程必须秉承可持续发展、科学发展观、环境承载力和生态环境安全的理念，有一定的前瞻性，又不能脱离中国的国情，以最大限度地满足经济、社会和环保的实际需要，为最终实现中国经济社会的可持续发展作出应有的贡献。