政策性银行筹资渠道及负债管理思维导图

政策性银行是市场经济"看得见的手"的重要表现形式，负责将金融资源配置到经济社会发展的关键领域和薄弱环节，发挥"当先导、补短板、逆周期"的职能作用。现阶段，政策性银行以市场化筹资为主的多元化筹资机制为服务国家战略和支持实体经济提供了有力支撑。但不可否认的是，在外部金融市场变革和内部资产负债管理发展的形势下，政策性银行的负债管理面临着新的要求:一是政策履职的资金诉求。政策性银行的职能定位决定了信贷投放的政策导向强、投放周期长、利率定价低，要求资金来源同时具备超强稳定性和低成本性。2022年全年，政策性银行新增贷款2.58万亿元，占银行业信贷新增总量的12%。随着贷款体量的扩大和业务范围的延伸，政策性银行负债端对资产端的约束作用也愈加明显，建立可持续负债管理机制迫在眉睫。二是资负管理的内在张力。政策性银行于1998年启动市场化筹资，相对于商业银行，政策性银行的筹资管理起步较晚，缺少期限管理和成本核算意识，多元筹资途径的统筹管理和灵活调控能力有待提升，同时，同业负债渠道的拓展使政策性银行和金融市场的结合更加紧密，加深对金融市场、同业业务的理解和运用势在必行。三是低利率环境的利差冲击。受新冠疫情冲击，我国利率超调式下行，出现明显的低利率窗口期，在低利率环境下，贷款端定价快速下行，银行净利差压力显现。据银保监会统计2012－2022年四季度末，我国商业银行平均资本利润率已经从20.40%的高点下滑至9.33%。为实现财务可持续性，负债管理成为政策性银行经营发展的重要着力点。

发债、存款、央行再贷款和同业负债组成的多元筹资渠道互为补充，为政策性银行支农履职提供了强有力的资金支持，但也存在各自的制约因素。

(一)发行债券是筹资来源的主渠道1998年，政策性银行开展公开市场发债，打破了行政化资金作为主要资金来源的局面，拉开了市场化多渠道筹资的序幕。随着发债规模的逐步扩大，政策性银行的筹资主渠道由央行再贷款转变为发行债券，实质上完成了从依靠政府"直接信用"提供资金支持到通过政府信用背书即"间接信用"进行自主筹资的转变。发行债券是最有力的主动筹资渠道，在负债规模、期限、品种上均具有相对主动性，极大拓展了资金来源的有效边界，银行由此获得了极为稳定的核心负债，资金筹措对政策性任务"软约束"的问题得到有效解决(李若原，2005)，为履职发展和自主经营开辟了更为广阔的空间。另外，由于国家主权信用背书，政策性金融债券筹资成本较低，仅高于国债，具备低成本筹资的可行性。同时，也必须考虑到，发债作为市场化筹资手段，也具有局限性。一是资金来源市场化和资金运用政策化的矛盾逐渐显现。政策性银行由政府界定业务范围，支持领域风险大，弱质性突出，要求筹集到与信贷投放需求相容的低成本稳定资金，随着发债规模在总负债规模中占比的提高，外部市场对政策性银行负债稳定和成本的影响也日趋显著，金融市场的超预期波动将直接传导至政策性银行的负债端。二是债券发行具有惯性，需维持相对平稳的节奏，且难以突破核准额度。政策性银行每年的发债计划需要有关部门进行核准，在执行过程中不能突破核准审批规模，如出现大规模资金缺口需调增发债规模，则必须向有关部门重新提出申请，走审批流程，具有时滞性和不确定性。

(二)存款是筹资来源的基础部分存款作为最传统、最低廉、最基础的负债组成部分，能够支持银行灵活运用资金并提高盈利能力。受经营范围影响，政策性银行在初期只能吸纳业务范围内的企事业单位存款，随着市场化筹资机制的推进，政策性银行陆续申请开展通知存款、协定存款、财政存款等业务，多品种的单位存款组织体系由此建立。以单位存款为主的存款产品体系决定了活期存款占现有存款的绝大部分，资金成本远低于其他筹资渠道，是开展政策性业务和实现经营保本微利的有力保障。在审慎监管力度加大、"存款脱媒化"演进和银行存款争夺战的背景下，近年来存款呈现稳定性降低、波动幅度加大的趋势，甚至在部分时期出现负增长，在一定程度上影响了银行对负债端的预判和控制能力，不断冲击着现有的管理模式，特别是稳定存款①和非稳定存款②的混淆管理进一步加剧了对负债端的扰动。对于负债管理而言，稳定存款和非稳定存款(苗晓宇，2013)的精准划分是联动资产端和负债端管理的有效途径，稳定性存款可以用于长期资产投放，非稳定性存款多用于匹配短期资产。存款波动在影响银行负债管理的同时，也对流动性监管指标的达标造成了负面影响。(贾彦龙等，2012)具体而言，存款的非预期波动会推高短期现金流出规模，为确保流动性安全和监管指标达标，银行必须审慎地保有短期资产以对冲相应期限的到期负债造成的资金流出，同时由于短期资产的收益率相对较低，资产端的收益水平也会受损，加强存款精细化管理，区分稳定性存款和非稳定性存款对优化银行负债管理和强化流动性风险识别，平衡盈利性和安全性具有极为重要的意义。

(三)央行再贷款是筹资来源的重要渠道央行再贷款作为政策性银行重要来源之一，兼具总量和结构双重调节作用，在发挥基础的货币政策功能，保证市场流动性合理充裕的同时，将央行资金与信贷投放领域挂钩，发挥定向资金精准滴灌实体经济的独特优势。由于在支持特定领域上具有相当的稳定性和低成本性，央行再贷款为政策性银行开展业务提供了资金筹集的便利，政策性银行通过信贷搭桥，将政策性资金运用到政策性领域，具备了财政和金融的双重属性。在政策性银行设立初期，央行再贷款是最主要的资金来源，用于农发行粮棉油收购和国开行发放农村信用社改革专项借款。2014年，央行借鉴国外经验创设了抵押补充再贷款为代表的结构性货币政策工具，用于定向支持社会经济的重点领域和薄弱环节，在国开行、农发行和进出口银行得到充分运用，再贷款的货币调节作用进一步凸显，如表1所示权信用背书，政策性金融债券筹资成本较低，仅高于国债，具备低成本筹资的可行性。同时，也必须考虑到，发债作为市场化筹资手段，也具有局限性。一是资金来源市场化和资金运用政策化的矛盾逐渐显现。政策性银行由政府界定业务范围，支持领域风险大，弱质性突出，要求筹集到与信贷投放需求相容的低成本稳定资金，随着发债规模在总负债规模中占比的提高，外部市场对政策性银行负债稳定和成本的影响也日趋显著，金融市场的超预期波动将直接传导至政策性银行的负债端。二是债券发行具有惯性，需维持相对平稳的节奏，且难以突破核准额度。政策性银行每年的发债计划需要有关部门进行核准，在执行过程中不能突破核准审批规模，如出现大规模资金缺口需调增发债规模，则必须向有关部门重新提出申请，走审批流程，具有时滞性和不确定性。

(四)同业负债是筹资来源的灵活补充同业负债是金融市场参与机构融通资金、调节头寸的重要方式。政策性银行的同业负债主要包括结算性同业存款(同业存放活期)、非结算性同业存款(同业存放定期)、同业拆入和卖出回购。同业负债价格较低，但资金敏感性高，顺周期性突出，在金融市场蓬勃发展的背景下，同业负债占比的大幅提升在一定程度上放大了系统性金融风险，冲击着银行负债端的稳定性，2013年6月金融市场爆发的"钱荒"事件充分佐证了这一影响。特别是，当同业负债占据相当规模的时候，银行资产负债的期限错配进一步拉大，加剧了自身的流动性风险。经历了国内外风险的洗礼，监管机构也对商业银行的负债管理，特别是政策性银行的负债管理提出了明确的管理要求，将同业负债归置于流动性调节的框架内，严格防范流动性风险。2014年，中国人民银行等五部委联合《关于规范金融机构同业业务的通知》，要求商业银行合理配置同业业务的资金来源与运用，将同业业务置于流动性管理框架之下，加强期限错配管理，控制好流动性风险，并明确要求同业负债在商业银行负债中占比不得超过1/3。2017年8月，银监会了《关于进一步加强政策性银行同业业务治理的通知》，进一步对农发行和进出口行提出同业业务管理要求，强调政策性银行同业业务要回归流动性管理、调节流动性余缺的本源。至此，政策性银行的同业负债业务定位进一步清晰，调节流动性余缺成为日后开展同业负债业务的底线。

在金融改革深化、同业竞争激烈的现实背景下，统筹多渠道资金来源的负债管理已经成为银行经营转型的重要方面。作为政策性银行，优化负债管理需充分考虑经营特性，按照履职要求，政策性银行需要根据政策的要求限定投资到特定领域，并根据信贷投放的需要选择相应期限、规模的资金，即呈现资产业务驱动负债业务的属性特征。在借鉴国内外政策性银行发展经验的基础上，优化政策性银行负债管理可以从以下三个方面进行:

(一)深化资负管理理念，提升负债管理意识加强管理，理念先行。政策性银行亟待改变原有的粗放式负债管理模式，走上精细化、科学化管理的高质量发展之路，建立起以统筹平衡资金来源与资金运用为基础，以增加低成本稳定性资金为核心，以主动负债管理为灵活补充，以各项风险管理指标和资本充足率为约束条件，有效兼顾资产投放、风险管理和资金调度的具有政策性银行特色的现代化负债管理体系。在管理实践中应把握三个原则。一是原则性。政策性银行负债管理对外要服从国家发展战略，对内要服从全行管理需要，遵循资产负债总体策略和全面风险管理要求，为履职尽责、保本微利筹集低成本稳定资金。二是主动性。政策性银行具有资产业务驱动负债业务的属性特征，应根据资产业务发展情况安排负债总量、价格、期限和品种结构，从而达到资产负债总量匹配、结构科学、期限合理的目标，实现"被动负债"的"主动管理"。三是专业性。加强宏观经济的前瞻性研究，建立专业有效的市场评估体系，设计合理的市场化筹资机制，融入不同期限的最优资金。优化定价机制，通过FTP价格调控以及差异化定价方式管理同业负债业务。强化风险识别机制，防范系统性金融风险，加强信用风险、市场风险、流动性风险、利率风险在内的多种风险防控。

(二)拓宽筹资渠道途径，提高自身造血能力政策性银行的资金筹集将政策性金融的引导和调节从资产端传导到负债端，具有特殊的社会效益。随着政策性银行的发展，可以借鉴国内外经验，进行渠道维护和拓展，为履职发展提供源头活水。一是合理谋划债券发行，不断创新债券品种。长远来看，债券发行仍会是政策性银行最主要的资金来源，在规划上要合理兼顾长、中、短期管理需要，长期要与政策性银行规模增长速度和资产结构布局相适应，中期要与信贷投放计划和债券市场需求相匹配，短期要满足资金使用需求，为基本运转需要提供稳定的现金流。在品种创新上积极响应国家政策，吸引和筹集社会资金，在分散筹资风险的同时降低发债成本。二是建立存款组织机制，拓宽存款筹集渠道。目前，政策性银行的存款以企业单位存款为主，受企业规模和经营状况影响较大。建议积极拓展存款业务范围，参照国外经验，将一定比例的邮政储蓄①，产业基金利息纳入存款范畴②等等。三是争取央行再贷款。完善与人民银行常态化沟通机制，充分表达再贷款对于开展政策性业务的资金托底作用，确保央行可以了解和支持政策性资金申领使用需求的同时，精准对接货币政策措施，稳定政策性再贷款规模，力争更多种类和额度的再贷款支持。四是畅通同业负债渠道。根据日常流动性管理的需要，融入与未来流动性资金缺口相匹配的同业负债。五是尽快充实资金本金。政策性银行可以研究向社保基金、养老保险和医疗保险机构定向发行永续债，在满足上述机构获得长期稳定可靠投资渠道的同时，为自身谋取长期稳定的资金来源。

(三)制定负债组合策略，优化负债"膳食宝塔"政策性银行融资策略应遵循"支持资产为根本，控制风险为基础，量价险管理并行"的原则。在总量管理方面，科学界定发债规模，增加核心存款沉淀，全力争取央行再贷款，多措并举巩固低成本资金来源，增强资金稳定性，满足资产端信贷投放需要。同时，发挥同业负债的灵活性，解决短期资金需求，守住流动性安全底线。在成本管理方面，针对政策性业务，优先使用低成本的政策属性较强的资金，直至完全使用。市场化筹资部分用于支持政策性资金不能满足部分和其他业务的资金需要，根据未来资金缺口判断，确定融入资金期限结构并优先选择吸收相同期限下成本较低的资金。在风险管理方面，将全量资产负债业务纳入期限管理框架，统筹优化负债期限结构，合理平衡长期负债和短期负债，在流动性风险可控的基础上为盈利创造空间。