西安市政府性债务管理办法全文思维导图

各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：

西安市人民政府

2015年12月24日

第一条 为加强政府性债务管理，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进我市经济社会持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《陕西省政府性债务管理办法》(陕政发〔2015〕18号)精神，结合我市实际，制定本办法。

第二条 市本级及其所辖区县(含开发区)政府性债务举借、使用、偿还和监督管理，适用本办法。乡镇政府不得以任何名义和形式举借政府性债务。

第三条 本办法所称政府性债务，包括政府债务和政府或有债务。政府债务是政府负有偿还责任债务，分为：(1)一般债务，为没有收益的公益性事业发展举借，主要以公共财政预算收入偿还的政府债务。(2)专项债务，为有一定收益的公益性事业发展举借，主要以对应的政府性基金或专项收入偿还的政府债务。政府或有债务包括政府负有担保责任债务和政府可能承担一定救助责任债务。

第四条 政府性债务管理坚持以下原则：

第五条 财政部门统一归口管理本级政府性债务，负责债券发行、预算管理、统计分析、风险监控等工作；发展改革、建设主管部门负责政府投资计划管理和新增举债建设项目审批等工作；金融监管部门负责监管和引导工作，制止金融机构违法违规提供融资；审计部门依法加强对地方政府性债务的审计监管，强化责任追究，促进制度完善和管理规范。

第六条 融资渠道。政府债务举借采取发行政府债券方式。一般债务融资，发行一般债券；专项债务融资，发行专项债券。除发行政府债券外，政府及其所属部门不得以任何方式举借政府债务，国家另有规定的从其规定。

积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性项目投资和运营。社会投资者或其与政府合作的特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，并承担偿债责任。政府按约定规则，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不承担项目偿债责任。

第七条 统一举借。政府债务通过发行政府债券方式统一举借，不得通过企事业单位(含融资平台公司)举借政府债务。承担行政职能的事业单位和承担义务教育、基础科研、公益文化、公共卫生等公益一类事业单位，不得自行举借任何债务。承担高等教育、公立医疗等公益二类事业单位，不得自行举借政府债务，其单位自身债务政府不承担连带偿还责任。

第八条 限额管理。全市政府债务融资不得突破省级政府批准的限额。市财政局根据存量债务、财力、债务风险及公益性项目等因素分配省级下达的限额，确定区县(含开发区)及市级部门发债额度。

第九条 预算管理。市、区县政府(含开发区管委会)将一般债务收支纳入公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。政府各部门、各单位应将政府债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金也应纳入预算管理。

第十条 严格担保。严格执行《中华人民共和国担保法》，除经国务院批准使用外国政府或者国际金融组织贷款外，政府及其部门、事业单位一律不得以任何形式为任何单位和个人举债提供担保。加强对或有债务的风险防控，切实做好监管工作。

第十一条 债权人约束。金融机构等不得违法违规向政府及其部门、事业单位提供融资，不得要求其违法违规提供担保。金融机构等违法违规提供政府性融资的，自行承担相应损失，并依法追究相关机构和人员的责任。

第十二条 政府性债务资金应按规定用途使用，只能用于公益性资本支出、归还存量债务或优先保障公益性在建项目建设，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于竞争性项目和经常性支出。

第十三条 各部门、各单位应严格按照财政部门下达的债务预算使用债务资金，不得挪用债务资金或改变资金既定用途。债务预算执行中的有关各项活动，包括项目的招标采购、资金使用、项目执行监测和报告等，均应按照有关法律法规规定组织进行。

第十四条 使用由财政预算偿还的政府债务资金形成的资产按照国有资产管理的相关规定执行。政府性债务项目变更法人、建设内容、建设地点或举债单位发生资产划转、兼并改组等事项的，须报原审批部门同意后，主管部门方可为其办理变更、划转等手续。未经原审批部门同意，任何单位不得办理相关手续。

第十五条 市、区县政府(含开发区管委会)在一般公共预算中安排到期一般债务的偿还资金，在基金预算中安排到期专项债务对应的基金支出或专项支出，确保一般债券和专项债券的按期偿还。

第十六条 以非财政性资金偿还政府性债务的，举债单位应统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

第十七条 市、区县政府(含开发区管委会)对其举借的债务负有偿还责任，市政府对区县政府(含开发区管委会)政府性债务实行不救助原则。

第十八条 存量债务纳入预算管理。对清理甄别后确定为地方政府存量债务的，分类纳入一般债务和专项债务预算管理。对政府或有债务政府依法依规应当偿还的部分，应分类纳入一般债务和专项债务预算管理。纳入预算管理的存量债务原有债权和债务关系不变，偿债资金按预算管理要求规范管理。

第十九条 项目运营收入纳入预算管理。对存量债务纳入预算管理的，其项目运营收入应上缴财政作为预算收入管理，并专项用于偿还对应的存量债务。

第二十条 妥善处理确需政府偿还的债务。切实履行政府存量债务的偿债责任，可申请政府债券置换，无法置换的，必要时可通过资产处置偿还债务。严格控制政府负有担保责任或救助责任债务的举借，确需政府依法偿还的，应依法依规做好妥善安排。

第二十一条 存量债务相关人责任。举债单位和连带责任人应按照协议，认真落实偿债责任，按期还本付息，存量债务未置换纳入预算管理前，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应依合同约定按照商业化原则承担相应的责任和损失。

第二十二条 在建项目是指在国发〔2014〕43号文件成文日期(2014年9月21日)之前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。

第二十三条 支持在建项目存量融资需求。对于2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，银行业金融机构应在全面把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。对于2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项目贷款，如果项目自身运营收入不足以还本付息，银行业金融机构可与融资平台公司协商，在后续借款与前期借款合同约定的责任一致，且确保借款合同金额不增加的前提下，重新修订借款合同，合理确定贷款期限，补充合格有效抵押品。

第二十四条 规范实施在建项目增量融资。密切关注融资平台公司在建项目中应由财政支持的增量融资需求，在依法合规、规范管理的前提下，统筹财政资金和社会资本等各类资金，保障在建项目续建和收尾。对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且适宜采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且符合国家有关规定并确实没有其他建设资金来源，但又暂时不宜转为政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，增量融资需求纳入政府预算管理，按有关规定和程序通过政府债券解决。

第二十五条 凡有政府性债务的单位必须按同级财政部门的要求及时、准确、完整的上报政府性债务信息。各级财政部门应严格审查上报信息，认真编制各类债务统计报表，做好本级政府性债务数据的统计分析工作，统计结果应按有关规定向上级财政部门报送。

第二十六条 各级财政部门应加强本级政府性债务的统计分析，及时向本级政府报告政府性债务变动情况及存在的问题；严格审查本地区政府性债务统计信息，上报债务数据要真实、准确、完整。对漏报、瞒报或虚报政府性债务信息，上报数据不准确、不及时的，市财政局将取消该区县(含开发区)当年政府债券申报资格，扣减当年目标考核中相关指标得分。

第二十七条 逐步建立政府综合财务报告制度。各级财政部门应按权责发生制要求，编制本级政府综合财务报告，经同级政府审定后，逐级上报上级财政部门。

第二十八条 建立债务风险预警指标体系。以一般债务率、专项债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、代偿率以及综合债务率等指标，建立风险预警指标体系，设置风险警戒线。根据政府债务风险超过警戒线程度，确定风险预警区和风险提示区。

区县政府(含开发区管委会)凡综合债务率高于100%或一般债务率、专项债务率二项同时高于100%的，列入风险预警名单；综合债务率低于100%，但一般债务率、专项债务率有一项高于100%或或有债务转化率高于15%的，列入风险提示名单。

第二十九条 建立债务风险应急处置机制。列入风险预警区名单的区县(含开发区)，应制定债务风险应急处置方案，不得新增债务余额，从严控制项目规模，加快可变现资产处置，统筹安排“保工资、保运转、保民生”之外的公共预算、基金预算、国有资本经营预算、结余的财政专项资金等财力，优先安排用于偿还到期政府债务，在规定期限内将债务风险降至警戒线以下。

区县(含开发区)应急处置方案上报市财政局备案。

第三十条 建立风险预警通报和约谈制度。市财政局每年根据债务风险预警指标，对风险预警区、风险提示区的区县(含开发区)进行通报，其中对风险预警区的通报，抄送同级党委、人大、政府，并上报市政府。市政府每年约谈风险预警区的区县(含开发区)主要负责人。

第三十一条 明确监管责任。市、区县政府(含开发区管委会)是本级政府性债务管理的责任主体，要加强对政府性债务的举借、使用、偿还等重点环节的管控，切实防范和控制债务风险。

第三十二条 建立财政约束机制。财政部门以一般债务率、专项债务率、利息负担率、债务率逾期、或有债务转化率、综合债务率等为指标，将政府性债务管理工作纳入财政绩效考核体系。

第三十三条 加强对政府性债务的审计监督。审计部门应将政府性债务纳入审计监督的范围，在财政收支、财务收支、专项资金、经济责任等审计项目的实施中注意查处政府性债务管理方面的问题，重要情况及时向同级政府报告，强化责任追究。

第三十四条 政府债务公开。各级财政部门应公开本级政府性债务情况，包括政府性债务余额变动、债务举借和担保、债务资金使用、还本付息等情况，以及本级政府性债务风险状况。

第三十五条 政府债务人公开。政府债务的债务人应公开本单位政府性债务情况，包括政府性债务余额变动、债务期限结构和融资成本、债务资金使用、还本付息、主要财务指标以及债务风险状况等情况。

第三十六条 违反本办法规定，属于《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国预算法》及《财政违法行为处罚处分条例》所列违法行为的，应依照规定予以处罚或处分。

第三十七条 举债机构未按财政部门要求及时、如实报送政府性债务资料的，对相关部门或单位予以通报批评。

第三十八条 建立责任追究机制。对违反国家法律、法规和本办法规定举借政府性债务或提供担保的，责令改正，并追究相关部门和领导责任。

第三十九条 对不按照规定(或批准用途)使用和管理政府性债务资金的，责令改正，对相关部门或单位予以通报批评，追究相关部门和领导的责任。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第四十条 本办法自发布之日起执行。《西安市政府债务管理暂行办法》(市政发〔2007〕85号)、《西安市政府债务管理实施细则(暂行)》(市财发〔2010〕435号)自本办法发布之日起废止。

(责任编辑：小明)

[1]《中华人民共和国预算法》

[2]《中华人民共和国担保法》

[3]《中华人民共和国担保法》

[4]《中华人民共和国担保法》

[5]《中华人民共和国担保法》

[6]《中华人民共和国担保法》

[7]《中华人民共和国担保法》

[8]《中华人民共和国担保法》

[9]《中华人民共和国担保法》

[10]《中华人民共和国担保法》

[11]《中华人民共和国担保法》 第二十条

[12]《中华人民共和国担保法》 第三十条

[13]《中华人民共和国担保法》 第二十一条

[14]《中华人民共和国担保法》 第二十二条

[15]《中华人民共和国担保法》 第二十三条

[16]《中华人民共和国担保法》 第二十四条

[17]《中华人民共和国担保法》 第二十五条

[18]《中华人民共和国担保法》 第二十六条

[19]《中华人民共和国担保法》 第二十七条

[20]《中华人民共和国担保法》 第二十八条

[21]《中华人民共和国担保法》 第二十九条

[22]《中华人民共和国担保法》 第三十一条

[23]《中华人民共和国担保法》 第三十二条

[24]《中华人民共和国担保法》 第三十三条

[25]《中华人民共和国担保法》 第三十四条

[26]《中华人民共和国担保法》 第三十五条

[27]《中华人民共和国担保法》 第三十六条

[28]《财政违法行为处罚处分条例》 第四十条

[29]《财政违法行为处罚处分条例》 第三十七条

[30]《财政违法行为处罚处分条例》 第三十八条

[31]《财政违法行为处罚处分条例》 第三十九条