青海关于深化政府性债务管理改革的意见全文思维导图

各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：

为规范我省政府性债务管理，防范政府债务风险，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），结合我省实际，就深化政府性债务管理改革提出以下意见：

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚决落实党中央、国务院决策部署，按照疏堵结合、“修明渠、堵暗道”的改革思路，牢固树立“红线”意识和“底线”思维，加快形成“规模可控、权责明确、偿债有序、监管有力”的管理体系，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范和化解财政金融风险，促进全省经济社会持续健康发展。

1、量力而行、防控风险。政府债务规模应当与经济社会发展水平和财政承受能力相适应，建立规范的政府举借融资机制，依法合理适度举债，把握政府负债与财政风险的平衡，消化存量，调控增量，坚决制止各级政府及其部门违法违规举债，有效防止发生区域性和系统性风险。

2、统一领导、分级负责。政府性债务实行分级管理，全省各级政府是本级政府性债务管理的责任主体。财政部门是政府性债务的归口管理部门，其他相关部门根据职责分工开展工作。

3、分清责任、严格界限。进一步厘清政府与市场的关系，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

4、严格程序、规范管理。省政府对政府债务实行限额控制，严格限定政府举债程序和资金用途。各级政府要把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，健全债务风险预警、应急处置、考核问责机制。

5、滚动规划、稳步推进。省政府对政府债务举借项目实施中期规划滚动管理，集中资金用于全省公益性事业发展的关键领域。各级政府要按照省政府的统一部署，加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处置存量债务，确保在建项目有序推进。

1、明确举债主体。省政府为全省政府债务举借主体，全省政府债务由省政府统一举借。地方各级政府及其部门不得通过其他任何方式举借政府债务。各市（州）、县（市、区、行委）政府确需举借债务的由省政府代为举借，通过转贷方式进行安排。

2、规范举债方式。举借政府债务采取发行地方政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，由省政府统一发行一般债券融资。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的，由省政府统一发行专项债券融资。全省地方政府债券发行由省财政厅按照财政部相关规定组织实施。政府举借债务遵循市场化原则，逐步完善地方政府债券市场。

3、实行规模控制。分级核定全省政府债务限额和举借规模，政府举债不得突破批准的限额。省政府对全省政府债务实行限额管理，在国务院批准的限额内核定省本级和市（州）以下政府债务规模。各市（州）、县政府在省政府核定限额内确定本地区举债规模。国际金融组织和外国政府贷款举借债务按国家有关规定执行，属于政府债务的纳入规模限额管理。

4、严格举债程序。省本级在限额内举借使用政府债务，必须报省人大或其常委会批准，纳入省本级预算或调整预算。各市（州）、县政府在省政府核定的限额内申请省政府代为举借的政府债务，必须报同级人大或其常委会批准，列入本级预算或调整预算。政府债务资金全额纳入国库，实行专账管理。

5、拓宽融资渠道。推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

6、强化债权人约束。金融机构等债权人应当严格规范信贷管理，加强风险识别和风险管理，不得违法违规向地方政府提供融资和要求地方政府违法违规提供担保。违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定。

7、加强或有债务监管。各级政府新发生或有债务，要严格限定在《中华人民共和国担保法》规定的担保范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。各级财政部门要将或有债务纳入监管范围，加强对或有债务的统计分析和风险防控，建立相应的应急处置机制，做好相关监管工作。

1、实行全口径预算管理。各级政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。

2、实行分级预算管理。各级政府将债务收支纳入本级预算管理，按照管理隶属关系和预算编制程序，分别核定单位债务收支、部门债务收支和政府债务收支，分级分层编入单位预算、部门预算和政府预算。各级政府应将上年度政府性债务情况列入政府预算报告，向同级人民代表大会报告。各级财政部门要按照管理级次，向上级财政部门报备年度政府性债务年度收支计划。债务单位应当定期向本级财政部门报送政府债务财务报告和资金使用情况。

3、严格资金用途。政府债务必须严格用于公益性资本支出和适度偿还存量债务。各级政府及其所属部门、机构和事业单位不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得以任何直接、间接形式为企业融资违规提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资；进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规土地出让及融资行为。

1、分清偿债责任。政府债务的偿还严格按照“谁举借、谁使用、谁偿还”原则，分级落实偿债责任。各市（州）、县政府对其举借的债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则。

2、分类落实偿债资金。按照债务性质和偿还资金来源，对政府债务进行分类偿还，一般债务主要以一般公共预算收入偿还；专项债务以对应的政府性基金或专项收入偿还。各级政府要在预算中明确债务资金的偿还来源，将政府债务相应纳入预算管理。

3、科学制定偿债计划。各级政府要结合实际，按照偿还资金来源，充分考虑偿债年限、财力财务状况、项目进度等因素，科学合理制定偿债计划。当出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。省政府代为举借的债务资金，各级政府、各部门必须按规定用途使用，确保按时足额还本付息。

4、建立债务追偿机制。对使用政府债务资金的单位无法按照原偿债计划安排偿债资金，由财政安排资金先行垫付偿还的，债务单位应制定还款计划并及时归垫财政资金。如不能按计划归垫，财政部门可通过预算扣减等方式予以追偿。对未按时偿还到期债务、未及时归还财政垫付资金的单位，不得新增安排地方政府债券资金。

1、建立债务风险预警机制。各级政府根据本地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，考核评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入债务高风险的地区，要认真分析部门、行业风险情况，排查辖区内需重点关注的债务风险点，加大偿债力度，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

2、建立债务风险应急处置机制。各级政府要密切关注本地区债务情况，制定政府性债务风险应急处置预案，政府难以自行偿还债务时，要及时上报上一级政府，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，积极化解债务风险，并严肃追究相关人员责任。

1、将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，根据项目性质、项目收益、偿债资金来源、债权类型等，对全省各级政府债务存量进行甄别。对各级政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。各级财政将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报省政府批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

2、积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，由省政府在国家批准的限额内发行地方政府置换债券，各地根据实际制定债券置换方案，通过申请债券置换，降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。置换债券发行收入由财政部门统一管理，按批准置换的存量债务偿还进度直接支付给债权人。债务举借单位必须及时足额将还款资金缴纳至本级财政部门，并逐级汇缴至省级财政部门。

3、妥善化解存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预，对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还；对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。各级政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金。对确需政府履行偿还责任的债务，要切实依法履行偿还责任，列入本级政府年度财政预算和部门预算，多渠道安排专项偿债资金，必要时可以处置政府资产偿还债务；对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要合理制定债务还本付息计划，按照协议认真落实偿债责任，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

4、剥离融资平台政府融资职能。厘清政府与市场边界，合理划分政府与企业偿债责任。逐步剥离融资平台公司政府融资职能，除国家政策允许的在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务。要积极推进融资平台公司市场化转型，通过引进民间投资等途径，促进投资主体多元化。探索拓宽融资渠道，将融资平台公司承担的商业房地产开发等经营性项目推向市场，与政府脱钩，相应的债务界定为一般企业债务，政府不承担偿债责任。融资平台公司承担公益性项目举借债务，项目自身运营收入能够按时还本付息的，通过项目收入偿还。对有一定收益的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作模式、股权转让、项目出租等途径，吸引社会资本建设和运营，其债务由项目公司按市场化方式举借和偿还，政府不承担偿债责任。

1、核实确认政府举债在建项目。各级政府要结合存量债务清理甄别工作，重新审核政府举债在建项目，实行项目名录管理。凡符合国家产业政策和宏观调控政策以及依法依规履行项目审批、核准或备案手续等有关要求的在建项目，纳入政府举债在建项目名录。对不符合上述要求的项目，要尽快清理、妥善处置。

2、强化在建项目融资管理。加强高风险地区在建项目后续融资管理，债务高风险地区原则上不得新上政府投资项目，对符合条件的在建项目后续融资要尽量实现“增减挂钩”，不增加政府债务余额。

3、加强在建项目续建资金保障。各级政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾，防止出现“半拉子”工程。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会合作资本模式和地方政府债券解决后续融资。同时，发挥政策性金融作用，鼓励和引导社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与水利、交通、保障性住房等项目建设运营，允许建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入等作为还款来源，允许以其资产作为合法抵押担保物，探索以项目收益相关的权利作为担保财产的可行性。

（一）加强组织领导。各级政府是本级政府债务的责任主体，政府主要负责人为政府性债务管理的第一责任人，要加强组织领导，认真抓好政策落实。要建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，统筹加强政府性债务管理。财政部门要发挥牵头协调作用，完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析、绩效评价和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；国土资源部门要规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地行为；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，将政府性债务管理纳入对市（州）、县政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围，促进完善债务管理制度；监察部门要加大对违法违规行为的查处和责任追究力度。

（二）强化制度保障。各级财政部门要完善政府性债务统计分析报告制度，加强对政府性债务的动态监测。逐步建立以资产负债表为主要内容的权责发生制政府综合财务报告制度，全面反映政府资产和负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。要建立地方政府性债务公开制度，定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，加强政府信用体系建设，引入政府信用评级机制，维护政府良好信誉，自觉规范举债行为，主动接受社会监督。

（三）严格考核监督。建立政府债务考核机制，把政府债务作为硬指标纳入市（州）、县和省级各部门领导班子年度目标责任考核体系，科学合理设定考核指标，强化政府管理职能。加强债务资金绩效管理，债务单位在使用债务资金前要申报绩效目标，建设项目完成后，财政及其主管部门要及时组织对债务资金产生的经济社会效益进行绩效评价，评价结果将作为债务单位债务资金安排以及年度财政预算安排的重要依据。加大对使用政府性债务资金项目资金的监督检查工作力度，监督检查结果与债券规模挂钩，对政府性债务举借、使用、偿还等过程中违规违法行为，严格依法依规查处并追究相关责任人责任。

[1]《中华人民共和国预算法》

[2]《中华人民共和国担保法》