人民陪审员制度路向何方：谁来监督陪审员思维导图

中国政法大学法学院副院长何兵教授说：“一年审242件案件，还在法院有办公室，这些令我发自内心地担心，这样下去陪审员岂不是成了‘编外法官’？试想，整天和法官低头不见抬头见，到了合议的时候，我怀疑陪审员是否能有十足的底气说‘不’！”

《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称决定)自2005年5月1日起正式实施至今已经一年有余。截至2005年底，全国就已有45697名人民陪审员，其中大专以上学历40029人，占现任人民陪审员总数的87.6%，人民陪审员共参与审判案件164630件。

对于陪审制度的概念，国内公众更多是从国外影视作品中获知的。美国大片里常常出现这样的情景：各种肤色、各种衣着的人坐在法庭专设的陪审席上，控辩双方的律师使尽浑身解数，希望得到陪审团的支持。

其实，在中国，红军时的苏区就有人民陪审员了；新中国成立以后，又以苏联陪审制为模式制定了人民陪审员制度。算起来，这项制度我们已经搞了70多年了。

不过该制度在中国的命运可谓跌宕起伏，几经繁荣衰落。特别是在“文革”期间，我国民主法制建设受到极大的破坏，人民陪审员制度也一度停滞。随着国家民主法制建设的推进，这项制度在今天又焕发了新的生机。去年，全国人大常委会11次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，从立法上对这项制度进行了极大的完善，也赋予了这项制度新的生命力。这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律。

但一年以来，关于人民陪审员制度的争议一直没有停止过。早在2004年《决定》的草案审议阶段，人大常委会的委员们就曾表示过担忧，担心人民陪审员成为“聋子的耳朵”、成为“编外法官”；担心“随机抽选”在客观上造成“陪审专业户”；担心“大专以上学历”导致人民陪审员“精英化”趋势。

重返“编外法官”之忧

防止“编外法官”是《决定》草案审议阶段人大常委会委员们的普遍担忧。

但颇具讽刺意味的是，在2005年5月1日，《关于完善人民陪审员制度的决定》正式实施的当天，有媒体以《北京首批人民陪审员宣誓就职“编外法官”上岗》为题报道了北京市首批90名新任命的人民陪审员在石景山人民法院宣誓就职一事，宣誓就职的时间是2005年4月30日。

之后，类似的媒体报道也不时见诸报端，《“编外法官”参与“坐堂问案”》、《XX市首推人民陪审员制度 两千编外法官即将上岗》等等。

基层法院和人民陪审员普遍反映，当前最大的矛盾就是陪审工作与人民陪审员本职工作的冲突。重庆市第一中级人民法院干部处负责人曹鸿说，现在陪审员普遍要求减少安排陪审次数，甚至个别陪审员主动要求法院尽量少安排或者不安排陪审。

基层法院的人士告诉记者，目前能经常参加审判的人民陪审员不到1／3。鉴于审判的法定性和工作的适时性，法院只能安排那些能保证时间的陪审员。长此以往，陪审员便相对固定在几个人身上，很容易走到“编外法官”的老路上去。

重庆大学老师石万曲通过自荐成为重庆沙坪坝区法院人民陪审员，但由于工作太忙，3个多月过去了，她没有参加过一次案件的陪审。但是，同为沙坪坝区法院的人民陪审员孙伯宗却十分忙碌。他从1998年便开始担任人民陪审员，原工作单位破产后就没有再就业，目前他平均每个月要参与审理10～12起案件，最忙的时候一周就参与审理了5起案件，比有的专职法官审案还多。

重庆沙坪坝区法院刑庭庭长任耀东说，开庭时间的法定性与陪审员自身工作的不确定性常常给审判工作带来被动。法庭开庭的时间一般是提前10至20天进行安排，一旦确定，参加开庭的各诉讼参与人员和合议庭成员都必须准时参加，而有的陪审员由于出差、开会等临时请假，导致法院不能按期开庭，这不仅造成审判资源的浪费，当事人对此意见也很大。

全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，其立法的本意是为了扩大司法民主、加大司法监督。但是，在实际操作过程中，很多法院把人民陪审员看成了“编外法官”，使用人民陪审员成了弥补办案力量不足的权宜之计。

对此，一位法学专家评价说，从一开始人民陪审员的选任和培训，都是以是否可以帮助法院审理案件为标准，没有过多地考虑人民陪审员的独立性和代表性。在日常管理中，法律关于用随机抽取的方式选取人民陪审员的规定形同虚设，有的甚至让人民陪审员常驻法院，成了和法官“同一个战壕的战友”。这样做，法院对人民陪审员用起来得心应手，人民陪审员与人民法官的关系也十分“融洽”，到头来靠人民陪审员来实现司法民主、完成司法监督的任务却落了空，完全背离了全国人大常委会立法的本意。

“陪审员，你的立场始终是独立的，代表社会上最大多数人群对案件的认知和情感，千万要珍惜自己的超脱地位，要保留自己作为百姓的淳朴情感，不要专业法官化，否则，你的价值就荡然无存。”在人民陪审员论坛上，何兵教授这番话，似乎是想表达给所有人民陪审员的。

“专业化”与“大众化”之争

人民陪审员到底应该平民化还是精英化的问题一直是法学界关注的焦点。《决定》对此有了明确规定，“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”然而，这条规定却引起了更广泛、更猛烈的争议。

根据北京市高院公布的数字，在新一届1300多名人民陪审员中，大学专科以上的1170人，占总人数的80%多。其中，具有本科学历的571人，占总人数的40%多。而在全国其他地区，人民陪审员精英化的倾向似乎也越来越浓了。

在北京海淀区，2004年该区选任出的222名人民陪审员，具有大专以上学历的219人，研究生以上学历达30人。从知识结构看，陪审员分别来自清华大学、中国政法大学、北京师范大学、中国科学院动物研究所、中国通用技术公司以及中关村科技园区管委会等党政系统、学研机构，一部分人民陪审员具有相当深厚的技术背景，有的还是相关领域的带头人。

在上海浦东新区，2006年5月19日，浦东新区人民法院迎来了20位具有高学历的专家学者型陪审员，这些专家和学者分别来自于银行、保险、物流、医疗、审计、证券和期货等各个行业，不仅弥补了以往大多数人民陪审员存在的“大众思维”、“只讲轮廓不精专业”的缺陷，而且对浦东新区日渐增多的金融、医疗纠纷、知识产权等专业性很强的案件提供了强有力的专业咨询保障。

“我觉得应该趋向‘精英化’，甚至可以改人民陪审为专家陪审。陪审员在中国应该要求精英化，目前中国人总体受教育水平并不高，知识层次差异很大，而且随着社会发展，各种类型的案件越来越复杂，如果对陪审员素质没有起码的要求，必定会带来司法的混乱，精英化是现阶段必须的进程。”中国人民大学法学院教授、博士生导师汤维健在人民陪审员论坛上说。

但中国政法大学法学院副院长何兵立即表示反对：“我国基层法院的案件大部分并不是复杂案件，是可以根据常识、经验作出判断的，如果需要专家，可以让专家陪审，但不可能让专家‘统治一切’。专家在某一领域知识突出，并不代表他有良知。知识不能带来公正，知识和良知不存在客观联系。”

“为防止出现陪审员贵族化的倾向，美国的陪审团对陪审员资格的要求是会读写英文，这种要求和其诉讼制度相吻合。从人民陪审的制度设计到理论基础，人民陪审员的选任需符合审判的一般规律，应以具有民众代表性的人作为陪审员人选，陪审员应具备一般民众的判断能力，只有这样的人民陪审员才能更好地实现人民陪审制度的目的。因此，人民陪审的制度设定应充分体现平民化取向。”徐州市中级法院院长胡道才在人民陪审员论坛上说。

谁来监督人民陪审员

“出现人民陪审员不按时参加审判活动或无故不参加审判活动，甚至有接受案件当事人吃请，为其说情打招呼，徇私舞弊等行为时，该怎么办？”江苏高邮市法院法官夏敏在论坛上提出了这样一个问题。因为《决定》中只规定，“影响审判工作正常进行的”和“造成错误裁判或者其他严重后果的”，才提请同级人民代表大会常务委员会免除其人民陪审员职务。

根据《决定》的规定，人民陪审员在参加法院审判活动中“同法官有同等权利”。按照权利与义务对等的基本法律原则，既然与法官有同等权利，当然也相应地与法官有同等义务。那么，这样一个有着5年任期，与法官负有相应同等权利，且长时间在一个法院担任陪审员的公民，谁来监督他们？谁能保证他们平时不接到“你和法院熟，找找人、说说情”的电话或拜访？谁能确保他们客观公正地行使权力？法院由于自身严格的管理体系，当事人很难找到当事法官“说人情”，但找到陪审员相对容易很多。

夏敏说，人民陪审员本身是有单位有岗位甚至是有职位的人，出现上述问题，法院通常是批评教育，顶多也只能向其所在单位提出处理建议，无法像针对法官那样直接给予实质性的约束和惩戒。而这些根本不具有约束的力量，即使将其人民陪审员职务免掉，对其在原单位的职务、收入以及评价并不会产生什么实质性的不良影响。

因此，对人民陪审员的监督，重要的一点就是应当从制度上将此职责的履行与其在所属单位的名利挂起钩来，将人民陪审员履职情况的评价有效纳入到所在单位对其的评价中去。

与夏敏意见不同，句容市法院法官薛宏曜提出人大机构负责管理，并建议设立人民陪审员管理机构，“对人民陪审员在审判活动中未尽职责或违法行为，由受到其行为损害的诉讼当事人提出举报，然后由人民陪审员管理机构负责进行调查和处分。”

何兵教授进一步分析指出，人民陪审员与政权组织失去制度上的关联，有利的一面是陪审员独立，不利的一面是对陪审员腐败的控制也失去了管道。由于陪审员未被纳入法院的组织、人事系统，无法对陪审员进行组织化控制以防止腐败，因此，必须寻求更为有效的防腐措施。监督人民陪审员，防止人民陪审员腐败的关键在于陪审员随机挑选，案件即时判。如果做不到这两点，这种监督将很难实现。目前看来陪审员配备得太少，挑选余地不大，现行的诉讼制度很难保证即时判，在法院组织制度和诉讼制度没有进行调整的情况下实行陪审制，是一种旧制度下的大革命。

如何避免成“花瓶”

人民陪审员参与审判，主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见。人民陪审员在参与审判活动的过程中，客观上会对法官形成一种监督和约束。

设立人民陪审员制度的关键，在于陪审员必须有判案的实权，而不是职业法官的陪衬。对于这个宗旨，《决定》不但列出了明确的时间表，而且对陪审员的权利也有明确界定，即“除不得担任审判长外，同法官有同等权利”。最后一句话非常重要，陪审员如果没有一人一票的投票权，那就仍然是判案中的“花瓶”。

“在实践中，我感到有些法官怕麻烦，怕监督，缺少让人民陪审员参与案件的主观意愿，加上法律没有规定哪些案件必须有人民陪审员参与审理，哪种案件有多少比例的人民陪审员参与审理，这就导致法院在是否邀请人民陪审员陪审时，具有较大的随意性，有一些法官比较喜欢找自己比较熟悉、关系比较好的陪审员，这样一来就难以发挥人民陪审员对审判工作的监督跟制约作用了。”江苏南通市崇川区法院人民陪审员成平说出了他的担忧。

南京师范大学教授、博士生导师李浩指出，人民陪审员在审判中，应当更多地把“权”用在对事实的认定上。诉讼中，一般事实认定方面的争议比较多，而事实认定往往又不需要过多的法律知识。因此，建议将陪审员的权力限制在对案件的事实认定上，将法官的权力限制在法律适用上。这样一来，陪审员对自己的权力行使更具信心，虽然表面上权力减少了，但却能真正发挥作用，从实际效力上来讲权力反而增大了。

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中美陪审制度有何不同？

美国大片里常常出现这样的情景：各种肤色、各种衣着的人坐在法庭专设的陪审席上，控辩双方的律师使尽浑身解数，希望得到陪审团的支持。事实上，我国的陪审制度与美英等国的陪审制度有很大区别。

-产生：美英法系陪审团成员由法院根据选民名单随机抽取；我国的人民陪审员由基层推举、法院审查、人大任命，相对固定。

-权限：美英法系陪审团只对事实问题进行独立判断，所作的裁决是法官判决的前提；而我国的人民陪审员对事实、量刑都有决定权，与法官共同裁决。

-庭审：美英法系陪审团在法庭上位于专设的陪审员席位，庭审中只能听，不能发问；我国的人民陪审员在法庭上与法官并肩而坐，在法庭上可以发问。

-地位：美英法系陪审团不是合议庭的组成人员；我国的人民陪审员在合议庭里行使独立表决权。