新拆迁条例解读：保护公共利益思维导图

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日前，中国社会科学院法学研究所民法研究室主任、中国法学会民法学研究会常务副会长孙宪忠教授做客北京理工大学法学院民商法名家讲坛，以新拆迁条例为基础，对城市房屋拆迁中的物权问题进行了讲解。他认为有些地方政府违规操作，在老百姓的地权在法律上还没有被消灭时，就把真正的地权出让给了开发商，所以在房屋没有被铲平之前，地权出现了双重情形，于是发生了很多暴力抗争拆迁事件。

政府收取土地出让金应该更规范

据孙宪忠介绍，土地进入市场化运作的过程当中，把一般民事用地变成了商业化用地，带来了土地价值增值，而政府在收取土地出让金的问题上，存在非常大的问题。

孙宪忠说，我国宪法和法律规定城市土地归国家所有，《土地管理法》以及该法实施条例也明确规定，政府有权出让土地、收取土地使用权出让金。本来开发商首先要交给政府土地出让金，政府才发给开发商建设用地使用权证，接着开发商才能进入现场搞开发。但现在有些地方不是这样，政府暂不收取土地出让金就先把建设用地使用权证给了开发商，也不管这个时候居民还在行使土地使用权，等房子盖起来，开发商再给政府交更多的土地出让金，政府也认为这对地方财政很有意义，于是形成了开发商和地方政府结成利益共同体的局面。

“土地出让金演化成政府的第二财政，结果使得地价越来越高。但实际上老百姓的地权在法律上还没有被消灭，但政府又把真正的地权出让给了开发商，所以在房屋没有被铲平之前，地权就出现了双重情形，于是发生很多暴力抗争拆迁事件。国务院法制办联合相关部门下大力气解决这个问题，新拆迁条例就是在这样的背景下起草和颁布的。”孙宪忠道出了新拆迁条例出台的缘由。

立法推动地方政府角色转变

“老拆迁条例认为政府只是对拆迁事务负监督和管理职责，在道德上处于高地，没有责任和义务。实际上，我在写《物权法》立法建议稿时就认识到，政府实际上是土地经营或是拆迁法律关系的真正当事人。”孙宪忠解释到，《物权法》中提到了建设用地使用权制度，《土地管理法》中也规定了土地一级市场国家所有，就是说土地市场经营必须是由国家启动。因此，新拆迁条例第4条明确了市、县级人民政府实施土地征收和补偿的主角地位。

“新拆迁条例实际上是把政府行为纳入到法治轨道，利用民法上的法律关系和文明法治的规则来解决拆迁问题，也就是用权利、义务和责任的构造或者逻辑来限制政府的任意作为，使民事权利救济得到更好保障。”孙宪忠说。

公共利益条款限制的不是开发商而是政府

新拆迁条例第8条划定了公共利益的基本范围，包括国防和外交，能源、交通、水利等基础设施建设，科教文卫体、环保、社会福利等公共事业，保障性安居工程建设及旧城区改建等的需要。在讲座中，孙宪忠畅谈了对公共利益这一曾多次引发争议的概念的理解。

“公共利益问题很复杂，引起社会争议和炒作也很严重，包括怎样理解和实施公共利益，公共利益的界定等”，孙宪忠说：“公共利益确实是存在的，如旧城改造、危旧房改造等等，确实是为了体现民生。所以我们在确立公共利益时，必须要明确公共利益和私益之间的关系。”

他谈到：“公共利益不能和民众的个人利益相矛盾或相对抗，这一点在孟德斯鸠和洛克时代已有很多讨论。比如，孟德斯鸠曾说到，公共利益不是制造出来的，而必须要有一个私益存在，这些利益必须都是从老百姓具体的私益中产生出来的。”

对此，孙宪忠进一步解释到，虽然公共利益的内涵和外延很难确定，但是在房屋拆迁中作为对公权力的限制确实有存在必要，并且我们可以通过剔除明显不属于公益的部分，反向划定公共利益的范围。孙宪忠还提出，我们不仅要明确公共利益不等同于政府利益，还要把握好公共利益与私益的关系，公益不可与私益对抗，它必须从私益中产生，在对私益造成损失时必须足额补偿，《物权法》就写到要足额补偿。

“公共利益条款并非针对开发商，其目标和责任历来是限制公益机构和公益法人的，实际上限制的应该是地方政府。政府不应该在经营土地的过程中，只是以追求第二财政为目标。”孙宪忠说。