对《城市房屋拆迁管理条例》的合宪、合法性的质疑思维导图

无论《城市房地产管理法》还是《土地管理法》，都未提及“房屋拆迁”这一概念。因为房屋拆迁的基础是房地产交易，无交易即无拆迁。只要国家不收回私有房屋的土地使用权，拆迁的实质就是一种私法意义上的履约行为，而非行政法上的概念。即便拆迁行为因为影响到城市配套建设而需要进行规范和管理，这种作为社会管理者角色的管理权限，也不可能包括违背产权人意志的强制拆迁在内。政府的强制拆迁只能发生在一种前提下，即政府强制性的收回了某幅地的土地使用权。只有土地使用权被政府合法的强制性收回，才会产生出强制拆迁的行政权力。而征用有着严格的程序和要求，只发生于政府自身因公益而用地的情形。

房屋拆迁的本质，是卖方处分自己土地使用权和房屋所有权的私人行为，或买方基于契约而产生的合同权利。两方面都和政府无关。但《条例》借口“国有土地上的拆迁”这一混淆的概念，通过强制禠夺了拆迁户的土地使用权。为什么说私有财产权是宪政制度的基石，就因为公权力对它的侵犯是无所不在的。强制性退耕，强制性拆迁，强制性安装或不安装防护栏，强制性使用统一的店铺招牌，禁止在阳台上晾内衣，禁止在家门口放泡菜坛子，以及乱罚款乱收费等。只有当这些政府行为的背后，存在一个财产权先于国家权力的宪政原则，法律才可能在个人财产权和政府权力之间划出具体的边界。

凭什么强制

除财产权外，强制拆迁所侵犯的还有两种同等重要的对象。一是私法领域内的“契约自由”，一是公法领域内的司法权力。

拆迁管理条例以“房屋拆迁”这一行政指令性概念，掩盖和代替了房地产转让中的契约概念。强制力的在场，使一切商业性用地的缔约和谈判过程被扭曲，事实上侵犯和取消了拆迁户的契约自由。无论各地政府对于补偿问题和估价问题进行怎样的立法，有的城市合理些，有些城市不尽合理，但都无法改变一个事实，即拆迁户与开发商签订的合同是在推土机之下缔结的“城下之盟”。

有人以为政府拥有强制拆迁权力会更好的提高效率，而诉诸司法的成本可能太高，万一拆迁户漫天要价怎么办呢。此起彼伏的拆迁纷争和惨绝人寰的自焚事件已使这一观点不攻自破。但我还要指出一点是人们通常对法律的强制力存在一种误解。套用斯密的一句名言，“用得最少的强制才是最好的强制”，强制力的最大效用是构成一种“法律阴影”，一种法律所预设的潜在的惩罚结果，会对当事人双方构成一种必须达成妥协的成本衡量的压力。潜在的而非现实的强制，才会最有效率的迫使双方找到双赢的解决之道。打个比方，强制力绝不是某一方当事人可以带进场去的刀子，而是谈判现场被供起来的“关二爷”。请出这种强制力的成本、风险和结果，促使开发商和拆迁户进行理性的妥协。

这也是为什么契约的强制必须交给司法权力的原因之一。除了公正和独立的程序正义外，恰恰是司法的高成本有效的催化和保障了契约自由之下的私法自治。一个看似矛盾的现实是，“不出场的司法强制”使百分之九十九的契约都不需要强制。而在房屋拆迁中“出场的政府强制”却导致层出不穷的抗争和老百姓最惨烈的过激反弹。正是因为强制拆迁的立等可取，才使交易双方彻底失去平等的妥协动机和博弈能力。

逻辑上讲，如果政府有权在私人拥有使用权的土地上强制执行私人契约进行拆迁，那政府也就有权在私人拥有使用权的土地上强制执行建筑合同，非要修房子不可。这是极其荒唐的。法治的进步方向之一，是将一个“行政的国家”（警察国家）转变为一个“司法的国家”，以潜在的司法惩罚之下的私法自治，逐步置换政府的行政强制力。《城市房屋拆迁管理条例》显然与这一方向存在抵牾，并因财产权原则的缺席无法定出政府权力的边界。根据宪法和立法法对该条例的“合宪性”进行审查，把“强制拆迁”限制在政府因公益收回土地使用权的情形下。这将是防止类似南京自焚悲剧继续出现的根本途径。