土地补偿协议的法律属性及其行政诉讼问题思维导图

欲论证土地补偿协议的法律属性，首先应当探究土地补偿协议产生的原因或基础，因此有必要分析我国当前的基本土地管理制度。中华人民共和国土地管理法明确规定，我国实行的是土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众的集体土地所有制。全民所有制即土地归国家所有，由国务院代表国家行使所有权;农民集体所有所有制即农村土地由村集体经济组织或村民委员会经营管理。土地管理法同时还明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。由此可见，我国目前的土地管理制度具有以下三个特点：第一，土地的所有权和所权人由法律直接规定而不由市场交易决定，任何主体都不能通过民间协议的方式对土地所有权进行约定或处分;第二、土地所有权禁止交易，国家为了公共利益的需要必要时可以依照法律规定对集体土地实行征用并给予补偿。第三，土地所有权只能单向流动，即只能是政府征用农村集体土地为国家所有，而不能相反。由此可见，土地征用虽然在最终结果上使土地所有权在不同的主体之间发生了变动，而且同时还有相应的金钱补偿在进行，但是，由于土地征用并不是平等主体之间的等价交换，因此不属于民事行为，更不能用民事法律来调整。这是因为：

综上两点，土地补偿协议实质上是行政行为的表现形式，反映的是行政管理关系，因此应受行政法的调整而不是民法的调整。。

既然政府在土地补偿协议中支付土地补偿费的义务是行政给付义务而不是民事合同义务，因此如果政府不履行该给付义务，作为行政相对人的村集体经济组织自然应当依据行政诉讼法的规定，通过提起行政诉讼来要求政府履行。然而在实践中，虽然部分专家、学者甚至法官都承认土地补偿协议是行政行为的构成部分，但他们却认为基于这一协议发生的纠纷完全可以通过民事诉讼来解决。正是基于此种观点，部分法院审理并判决了相关案件。但不管此前已经审结案件的判决结果、执行结果和社会效果如何，本人认为，随着此类纠纷的增多以及新情况的出现，通过民事诉讼来解决土地补偿协议纠纷，不仅存在着法律上不可克服的障碍，最终导致诉讼程序的紊乱，而且也不利于农民利益的保护。详解如下：

一、在土地补偿纠纷诉讼中，不能单独地、完全地适用民事诉讼“谁主张、谁举证”的原则。在民事诉讼中，原告承担着最初和最终的证明责任，法官也是依据这一原则来审理民事案件。因此，如果按照民事诉讼程序来审理土地管理部门拒付土地补偿费的案件，在被告没有证据或被告缺席的情况下，法院只要查明双方之间存在征地补偿协议，并且原告(村集体)交付了土地这两个事实后，就可以径直判令被告支付土地补偿费，但是，如果这样判决就会存在许多问题：