国家土地征用地方政府违规制度性原因思维导图

根据《土地管理法》的规定，土地的批租必须遵循严格的程序，要符合土地利用总体规划，同时根据征用土地的性质(基本农田还是一般农田)和需求面积的不同逐级上报审批。但地方政府追求地方利益最大化下的招商引资、建设优先战略，与大宗土地征用须上报国家审批的硬性约束形成了直接的利益冲突。

在这种利益的驱使下，各地方政府开始打着发展地方经济的幌子，甚至以“发展是硬道理”为由，无视国家土地利用规划和环境保护的要求，实行“项目跟着领导走、规划跟着项目走、超越审批权限批地”的违规操作。此类地方政府越权批地的违法现象已十分突出。据统计，2005年全国共发现100多万个土地违法案件，涉及土地面积近500多万亩。比2004年全国新增的建设用地总量(402万亩)还要多出近100万亩。违法用地平均占新增建设用地宗数的34%，有的地方高达80%以上。河南驻马店刘店镇在无任何国家批准的征地审批手续的情况下，违规征地1000亩，毁坏数百亩基本农田。

在连续几年的工业园区开发热之后，一些地区搞起了“旅游园区”，特别是中西部地区。开发大型游乐设施、别墅类房地产开发、高尔夫球场、赛马场主题公园、影视城等旅游园区的占地面积通常比工业园区更大，已逐步成为地方政府违法圈地的一种新趋势。西北某市一次推出了17个旅游园区项目，总计规划占地3万余亩，投资总额近200亿元。

目前，一些地方政府默许纵容甚至背后操纵违法违规用地，未批先用、以租代征，擅自设立和扩大开发区，随意调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田。根据清华大学土地课题组从国土资源部了解的情况，地方政府和涉及政府为违法主体的非法批地案占80%，80%的违法用地主体是地方政府。而地方政府非法批地呈现的新特征是违规宗数显著减少，但面积总量却显著增加，并且呈现西进北移的梯度转移趋势。

尽管1999年4月26日国土资源部制定了《闲置土地处理办法》，之后又相继出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)，以加大土地调控和市场整顿力度，但由于地方政府疏于管理导致大量企业违法占地和土地闲置的问题仍然大量存在。据国家土地副总督察甘藏春披露，截至2004年底，全国闲置土地28105宗，总计约400万亩，损失固定资产投资5000亿元，经济损失1000亿元。正是在这种严峻的形势下，2007年9月15日国土资源部正式启动了以清理闲置土地为重点的“全国土地执法百日行动”。

违法占地主要有两种形式：一是大量经营性企业，特别是房地产企业为了谋取土地增值的潜在收益而违法占地、大量囤积。国土资源部的资料显示：2005年我国百强房地产企业囤地381万平方米(约合6万亩)，总量比2004年增长了l/3。2006年在北京市实际供给土地中，尚未形成实际住房供应的土地面积占已出让住宅用地面积总量的53%。据卫星影像资料显示，2006年东莞市应处置闲置土地4.7万亩，其中闲置2年以上的约占90%，闲置5年以上的约占80%;香港时富集团旗下的时富花园后期规划用地约206亩，已闲置13年未开发。中国“第一地主”碧桂园仅现有土地储备达54平方公里。而据碧桂园公开披露，即使按照目前每年能够完成的容积率为1.1的建筑面积200万平方米计算，其54平方公里的土地储备至少需要27年的时间才有可能完全消化。二是国家开发区占地。目前，全国有6800多个工业园区。2003年国家整顿各类开发区，但一些地方以“产业基地”、“工业密集区”等为名变相设立“开发区”圈地招商，部分已被撤销的开发区也通过变更名称重新复活。有的区县“开发区”采取“挂靠”国家级、省级开发区的方式争取更大发展空间。河南省某县在开发区清理整顿期间，将原来的“开发区”更名为“工业基地”继续征地招商。陕西某县“清河产业园”虽名义上已于2005年被陕西省政府撤销，但目前已改头换面为“清河食品工业园”，继续违法占地。

由于地方政府官员在“任职期限短、政绩考核压力大”的硬约束条件下，通常只追求引进项目数量和投资额度、GDP和税收增长等短期经济利益。1994年我国实行分税制改革以来，地方政府管理的行为目标日益明确，地方政府的效用最大化也就是当期GDP和财政收入的最大化。为了实现这一目标，各地方行政首脑纷纷组团到经济发达地区招商引资、拉项目、找资金。每年引进项目的数量和引进资金的额度成为各级地方政府官员绩效考核的重要参考指标。因此，许多地方都出现了用“资源换项目”、“土地换投资”的发展模式，导致“项目越拉越大、土地越征越多”的繁荣景象。2007年国土资源部对全国90个城市的用地抽查统计资料显示，违规宗数达到60%;其中地方政府主导违规使用土地的违法案件数占20%，违法用地面积占80%。

中央对地方土地征用的管理体制滞后。中央对地方用地申请的审批效率低下制约着地方政府的发展机遇。地方的征用申请的审批周期一般是半年到一年，导致地方政府“按规则行事”的成本很高。土地审批“流程管理”的高成本使地方错失很多发展机遇。而随着地方政府问竞争的加剧，“违规的成本”却很低，很多地方政府在实践中必然寻求“制度外”的土地供给渠道。因此，土地征用管理环节需要新的制度创新，应探索如何从流程管理过渡到总量监控，把动态和用地时序权利适当下放给地方政府，而中央在总量方面加强监管。

制度问题的另一方面是土地出让金管理上缺乏法律约束。土地出让金预算外管理激励了地方政府的卖地冲动。目前我国土地出让金收益管理基本是法律空白，缺乏权力约束。据统计，仅2006年第1季度全国就有近3000亿元的土地出让金留在地方政府。地方政府把土地出让金当成了“新的经济增长点”，激励地方政府最大限度的出让土地以获取最大化的土地出让金，造成国有土地出让金流失以及地方官员腐败案件的发生。

从法律意义上说，国有土地属于全民所有，全民所有的土地应该由国务院代表全民来管理。但实际情况是，国务院根据属地管辖的原则授权地方政府管理土地，而土地出让金管理权的划分和监管不明确导致地方政府把全民所有的土地收益“越权”管理了。同时，对于地方而言这项巨额的资产收入完全不经过同级人民代表大会的监督，造成“当家人不知道自己的家产”，“仆人当了主人的家”，国有土地资产收益成为地方政府和某些权力部门随意处置的预算外资源。

土地出让金制度管理的另一方面是理顺分配机制。2006年8月发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》([2006]31号文)明确提出，将提高新增建设用地土地有偿使用费的缴纳标准和城镇土地使用税、耕地占用税的征收标准。其目的，一是增加开发商成本，防止地方零地价，负地价出卖土地，造成土地资产的继续流失;二是合理地分配土地收益，兼顾土地出让收益在城市发展和农村建设方面的合理分配。如总收益的5%用于廉租房建设，15%用于农村土地开发和农村基础设施建设，50%-60%将用于拆迁补偿和土地一级开发。把收益在中央、地方和农民三者之间进行分配。

农民的权利限制导致其自身成为根本无法对抗地方政府的弱势群体，更缺乏土地使用权出让即土地征用时的价格发现机制，直接导致政府垄断条件下的征地补偿标准过低和地方政府征地成本过低。追求城市化、工业化和地方经济利益最大化目标的地方政府和开发商已结成利益共同体，共同分享征地低价和出让高价之间巨大的利润空间，而农民却无法通过适当的征地补偿分享工业化的成果。

现行制度框架下，集体土地所有权属于集体经济组织，农户只有其使用权。但实际上，在实行家庭承包制以后，集体经济组织已经受到极大削弱，因此出现集体土地所有权的主体“缺位”现象。而《土地管理法》又规定，乡(镇)政府、村民委员会和村民小组代表集体组织“管理”集体土地，在实践中就导致了集体土地产权的“使用权”、“管理权”、“处置权”和“收益权”主体关系的复杂化。

在集体组织内部，由于产权的不明确导致产权对集体成员的激励功能、对管理者的约束功能以及收益分配机制的错位。由于我国的基层政权和集体组织管理机构有着密切的联系，导致集体成员对产权的“监督成本”过高和民众为了降低风险和成本而产生的“搭便车”行为，致使代表集体组织行使“管理权”的基层政府机构拥有了集体土地的“处置权”而“不当得益”。另一方面，代表集体组织行使“管理权”的机构和地方基层政府(县、乡)本质上不是两个相互制衡的利益主体，而是地方政府的行政职能延伸和逐级派出机构。集体组织和地方政府在自身利益最大化的约束条件下，其最优选择必然是双方合谋加快处置“土地”，导致农户和国家的“双向”利益受损。所以，集体产权不清，导致地方政府的行为边界没有界定清楚，地方政府不甘心做“守夜人”，而国家土地资源集约使用的宏观调控政策效果也就无法保障了。

在工业化城市化进程中，随着资源的稀缺性引起的要素相对价格的变动，相对于其它要素，土地价格的升值空间很大。从资源优化配置和农民分享工业化成果的要求出发，需要明确农民对土地的所有权。根据中国的国情，农民对土地的所有权不是外生的、凭空产生的权利。而是工业化进程中，集体产权制度在工业化流转中不断演进的一个连续的制度机制。价格机制和管制成本作为外生变量决定着地方政府的工业化城市化用地来源。土地征用和集体建设用地流转原本分立的制度设计在城乡一体化进程中已经出现了某种程度的替代，而这种替代就代表着不同权利主体的博弈机制下产权制度不断演进的过程。

国内外的土地制度演变历程和成功经验表明，产权制度的演进是内生变迁和外生变迁两者相互作用的过程。只有从法律的高度确立并保护农民的土地所有权，才能培养农民的产权意识。通过农地不断明晰的产权激励农民发展新型农业的积极性和能动性、从而珍惜土地资源，提高农业生产效率。通过农民参与城市化收益从而增加农民的财产性收入、进而提高农民的整体收入水平，实现缩小城乡贫富差距和实现创建和谐社会的目标。也只有实现农村土地的农民所有制，才能在城市化、工业化的发展过程中提高农民的话语权、推动土地要素市场的健康发展，避免地方政府在征地方面的大量违法违规现象的继续发生。