城乡结合部代征地政策研究思维导图

一是只能在局部区域推进城市建设。城乡结合部建设工程以征用经营性建设用地和重点市政工程用地为主，代征地范围较小，容易形成“小城大乡”的现象。以朝阳区温榆河生态走廊地区为例，按照2006版控制性详细规划，该区域规划面积102.91平方公里，现状建设用地(住宅和非住宅占地)49.7平方公里，而规划建设用地仅 30.7平方公里，远远小于现状建设用地。其中，商业金融、产业用地和居住用地等经营性建设用地仅15.7平方公里，费经营性建设用地(公共用地)15.0平方公里，分别占该区域规划面积 15.3%、14.6%，如果仅征用经营性建设用地，意味着未来只有不足1/6的区域能按城市规划实施建设。

二是无法按规定规划建设城市绿色空间。由于不征用大面积的规划公共用地，相应地块上的建(构)筑物无法实施拆迁，就无法按规划实施绿化美化。仍以温榆河生态走廊地区为例，城市规划绿地72.1平方公里，占整个区域规划面积的 70.1%，如果不能实施大规模的“拆房建绿”，城市绿色空间建设规模必然会大打折扣，大片区域仍将保持城乡结合部原有的环境和业态。

三是不利于优化城市发展环境。如果建设工程征地仍然沿袭以经营性建设用地为主的做法，今后若干年内只能在城乡结合部建成若千孤岛型小城，其周边地区建设无序、环境脏乱的村庄将不得不保留—F来，基础设施落后、环境脏乱、产业层级低等问题将长期存在，必然会影响城市整体发展环境，影响经营性建设用地开发前景和土地出让收益。

加快城乡结合部发展，当前最重要的手段是实施土地储备，利用市场机制对土地资本、市政设施、公共建筑等进行重组营运，实现公共资源配置效益最大化。实施土地储备时，政府应当统筹考虑经营性建设用地与非经营性建设用地征用问题。目前征地主要局限于经营性建设用地，一般不代征大面积的公共用地，本身可以降低土地储备成本，增加各级财政近期分享土地净收益，但从长远发展看，这是寅吃卯粮、竭泽而渔的下策。以朝阳区为例，假定城乡结合部经营性建设用地通过“招拍挂”获得的土地出让收益为 2500亿元，征地补偿安置费用1500亿元，财务成本等其他费用100亿元，则土地出让净收益为 900亿元，按照2：4：4的分成比例，中央财政和市、区财政可分别获得180亿元、360亿元、360亿元，表面上是皆大欢喜，实际上是财政透支，得不偿失。

据测算，按照当前北京市征用土地补偿安置标准，将朝阳区城乡结合部集体土地全部征为国有、地上附着物全部拆迁、农民全部转为城镇居民并纳入城镇社会保险体系，供需资金约2308亿元(不含青苗补偿费)，其中，土地补偿费806亿元，人员安置费316亿元，拆迁补偿费1186亿元。由此推断，除经营性建设用地的征地补偿安置费(仍假定为1500亿元)已纳入土地储备成本外，其余808亿元后续征地补偿安置费只能由市、区财政共同分担，实际负担超过此前获得的土地净收益;而bi地征地补偿安置标准逐年攀升，即使用20年的时间分期征完遗留的公共用地，市、区财政每年也需投入相当于现值40多亿元的专项资金，此举显然不太现实。换言之，如果对规划的公共用地全面实施代征，土地储备成本将会增加808亿元，土地出让净收益将降至92亿元，市、区财政仅分别获得36.8亿元土地净收益，但无需承担巨额的后续征地补偿安置费。

经营性项目实施征地时，应适当扩大代征地(重点是城市规划绿地)范围，妥善解决农民问题，优化整体发展环境，促进城乡结合部全面协调发展。应该看到，加快开发经营性建设用地，可实现土地资源节约、集约利用，在城乡结合部加速聚集一批投资规模较大的产业项目，迅速形成新的经济增长级有助于涵养税源，促进财政收入增长。因此，扩大城乡代征地范围，有利于优化城乡结合部发展环境，加快产业层级，促进财政收入增长。至于重点市政工程征地，考虑到本身属于非经营性项目，为减少财政投资压力，不宜代征过多的公共用地。

按照土地利用规划，城乡结合部各村建设用地数量和比例差异相当大，有的村全部处于规划绿地范围内，有的村大多处于规划建设用地范围内，有的村则兼有规划绿地和建设用地。在实施土：地储备时，为促进各村均衡发展，应打破村域界限，以乡为单位确定代征地比例，促进城乡结合部均衡发展。

在确定乡域代征地比例时，可参照以下计算公式：

其中：S总表示乡域集体土地总面积，S单表示拟单独立项的市政用地面积，S经表示规划的经营性建设用地面积。

征地比例(K)表示每征用单位面积的经营性建设用地，应代征公共用地的比例。该比例作为确定代征地比例的参考指标，适用于全乡经营性建设用地一次性全部征用的情况，在分地块实施征地时，具体比例可以略高或略低于这一指标 (只要能保证经营性建设用地全部被征用时，扣除单独立项的市政用地，其余公共用地能够全部被代征即可)。

一是科学规划经营性建设用地，确保土地出让收益与土地储备成本基本平衡。规划部门在研究城市规划和控制性详细规划时，一般不涉及土地储备成本和收支平衡，必然会出现局部地区的土地出让收益难以弥补土地储备成本的问题。在实施土地储备一级开发时，如果土地出让收益确实难以弥补土地储备成本，规划部门应考虑在乡域范围内局部调整用地规划，适当增加建设用地。

二是研究制定代征地实施方案，有序推进城乡结合部城市建设。应当立足乡域规划，依据具体区位划定建设用地的代征地范围，制定城乡结合部代征地实施方案应尽可能以村为单位实施整体征地或就近代征公共用地，梯次开发经营性建设用地，均衡推进产业开发、绿化建设及道路等基础设施建设，避免产生历史遗留问题。如果受建设用地开发强度的限制，无法通过局部调整用地规划实现土地出让收益与土地储备成本平衡，可打破乡域界限，由毗邻的建设用地开发代征一定数量的公共用地。

三是适当调整建设用地指标。按照现行土地“即征即转”政策，代征城市规划绿地等公共用地，征地时需办理农用地征转用手续，即占用年度土地利用供应计划中建设用地供应指标，又占用城市土地利用总体规划中建设用地规划指标。建议国土、规划部门按照总量控制、规模适度的原则，将代征绿地面积折半换算成建设用地指标，作为鼓励各地建设生态友好型城市的政策措施。在政策尚未突破的现阶段，可对公共用地实施代拆，暂缓代征：对于经营性建设用地全部纳入土地储备的乡，可按乡实施农民整建制转居转工，全部纳入城镇社会保障体系，切实解农民的后顾之忧，加快城乡一体化进程。

四是尽可能采取非货币补偿方式。代征地补偿方式应与建设用地征地一致，如采取一次性货币补偿方式，补偿款容易被“分光吃尽”，不利于维持农民的长远生计，影响社会稳定。应采取非货币补偿(实物补偿)方式，同步推进集体产权制度改革，及时将资产收益落实到每个集体经济组织成员，切实维护被征地农民的正当权益。

五是绿化隔离地区大部分建设用地已用于城市开发建设，剩余的建设用地出让收益不足平衡代征地成本，建议视市、区财力增长情况，逐步推进绿地征用和农民转居安置工作。