征地制度改革：天平向何方倾斜思维导图

记者了解到，到目前为止，征地制度改革的基本思路已经形成，各有关部门对此的意见业已向中共中央和国务院有关部门汇总。然而，由于不同部门之间、乃至地方官员的意见分歧相当大，反对之声激烈，正式方案的出台尚须经历艰难的磨合，具体时间表犹难确定。

方案迟迟难以出台

今年2月9日，在国务院新闻办公室为解读今年中央一号文件而召开的新闻发布会上，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文言之凿凿：关于征地制度改革的指导性文件在2004年一定会出台。这是迄今为止官方对于改革时间表第一次非常明确的表态。

中央财经领导小组办公室(以下简称中财办)是这项改革的主要牵头单位之一。能够对此项改革指导性文件出台时间作出这样的表态，其实并不容易。

征地制度改革其实酝酿已久。早在1999年，国土资源部即成立了“征地制度改革研究”课题组，对各地征地情况进行调研。2001年下半年，国土资源部提交了一份《征地制度改革试点总体方案》，并陆续在上海青浦区、江苏南京、浙江温州、福建福州、广东佛山等5省(市)的9个城市进行征地制度试点。此外，国土资源部配合中央财经工作领导小组办公室联合开展了共有16个省(区、市)参加的完善土地征用制度调研;2002年11月28日，中财办召集国土资源部、农业部、国务院法制办有关领导反复研究，并各自抽调人马组成专门班子研究起草改革的政策性文件。

记者了解到，对于征地制度存在的种种问题，各有关部门和专家学者均有十分清楚和较为一致的认识。但是对于改革的思路和具体操作模式，却始终存在着大相径庭的观点。尤其是因为某些部委以及部分地方“一把手”的强烈反对，导致有关工作一度陷入近乎停滞的状态。计划尽快出台的改革方略问世的日期一再推迟，征地制度改革因而成为十分敏感的问题。

要加快改革，必须顶住压力，甚至冒一定的风险。然而直到目前为止，这个牵动诸多利益群体的改革方案最终仍须等待最高决策层反复权衡。不少知情者一致表示，鉴于分歧之大，目前的问题其实就是“看决策层究竟如何下决心”。

加速的“城镇化”和滞后的改革

从中财办的表态看，决策层决心已定。这实在是时势使然——自中国确立“城镇化”的发展目标以来，城市化呈加速之势，大量农业用地以征地的方式转为非农用途。而在现有征地制度框架之下，向农民征地只需付出很少的补偿;且农村集体土地一旦被政府征用之后转为国有土地进入一级市场，就可以获得高额收益。在很大程度上，正是现有征地制度在加速蚕食稀缺的土地资源，它启发地方政府纷纷把土地作为“第二财政”，“以地生财”，竭泽而渔。

据有关统计，在1978到2000年间，中国城市从193个增加到663个，镇的数目从2173个增加到20312个，城镇人口从一亿七千万增加到四亿五千六百万。这也意味着，以千万计的农民工从农村转入城镇，数千万亩的农地转为城镇的工商建设用地。

另据统计，目前，全国各类开发园区5524个，开发园区过多过滥，土地闲置率过高，导致土地资源严重浪费，农民失地失业。有些地方为了减少征地成本，降低征地补偿标准，忽视失地农民的就业和生活安置;有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位，以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。凡此种种，引发了愈演愈烈的矛盾和冲突，也成为影响农村社会稳定的重要因素。此外，还大量存在滋生了土地违法案件和贪污腐败行为。

各界对改革的必要性可谓认识一致：现行的土地征用制度沿用计划经济的做法，已经越来越不适应城市化的需要，不能在国家、集体和农民之间公平有效地分配土地的收益，更不能有效地配置土地这一十分稀缺的资源。征地制度改革的紧迫性亦由此可见一斑。

经济学者周其仁则向记者指出：目前农民赖以增加收入的途径无非有三，其一是农产品，其二是务工，其三便是土地，其中土地收益是最大的一块，且最有可能从根本上改变农民的经济状况。他分析，土地有偿出让制确定以来，随着城市化的加速，数千万亩农地进入了土地一级市场。“几千万亩的土地，每亩地差价有多少，增值部分有多少?”对于这个难以估量的天文数字，他指出，哪怕能多拿很小的一部分，农民的收入状况也会有很大改观。他还认为，虽然已经有不可挽回的损失，但现在进行改革，尚有机会。

改革思路渐次清晰

征地改革启动至今，方向和目的已无疑义，即保护农民权益，公平分配土地收益，有效配置土地资源，以及促进可持续性的发展等等。这是有识之士寄予改革的良好愿望。

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文多次在公开场合阐述他对征地制度问题的认识。在他看来，现行征地制度至少存在两大弊端：其一，利用政府权力征地的范围过宽。宪法和土地管理法规定，如果是社会公益性用地，政府可以动用征地权。但问题在于，现在几乎任何经营性用地，政府也要动用征地权，这是不符合市场经济规则的。政府行为不规范，就会引发尖锐的社会矛盾。

第二，征地后给失地农民的补偿太低。他认为，在现阶段，对大多数农民来说，土地具有基本生产资料和基本生活保障两大功能。也就是说，农民失去土地后，给予农民的补偿必须能够替代这两大功能。如果补偿不足以满足这两点，就会造成大批农民失地又失业，不仅严重侵害了农民权益，还会增加社会不稳定因素。