征地补偿标准的公平性研究思维导图

为降低城市化、工业化成本，实行赶超战略，我国自1950年就建立了服务于计划经济的简明而周密的征地制度。随着时代背景的变化，土地征用制度也在不断地调整和变化。然而，数轮改良式的微调未能摒弃其与生俱来的“城市偏向”和“工业偏向”本质特征，国家依然通过压低征地补偿价格，从农村抽取大量资金、资源来推动城市、工业的发展。1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》中，对失地农民的补偿依然被锁定在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等方面。据专家估计，20多年来通过低价征用农民土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失。国家这种“厚此薄彼”发展模式的直接后果是：城乡差距持续拉大，日趋繁荣的城市背后，是日益凋敝的广大农村。上世纪九十年代，当农村家庭联产承包责任制的创新效应释放殆尽后，这个问题开始凸显出来，因此在1998年修改《土地管理法》时，根据当时的情况提高了征地补偿的产值倍数。但总体而言，提高后的法定的补偿标准仍然没有完全补偿农民所失去的财产权利。2004年3月，新颁布实施的《宪法》强调：国家征收或者征用土地，应给予补偿。尽管补偿标准很低，但我国在征地时一直都给予了农民集体和农民以补偿。在我国根本大法中强调征地要给予补偿的隐含意义应该是：现在的征地补偿带有某种歧视性和非公平性，应该还农民以国民待遇，征地时要给农民集体、农民以公平、合理的补偿。

公平是一个极富主观价值判断色彩的词语，不同的人对同样的事情的判断可能极不一样。从经济学的角度，公平有三种解释：“起点公平”、“过程公平”和“结果公平”。所谓“起点公平”是指每个人都具有平等竞争的机会和权利;“过程公平”是指在竞争的过程中，竞争规则对每个人都一视同仁，没有任何人能够凌驾于规则之上，因此也称为“规则公平”;“结果公平”是指在起点公平和过程公平的前提下，竞争结果能被绝大多数人所接受，没有造成严重的两极分化。无论是“起点公平”还是“过程公平”，都是相对于“结果公平”而言的。除此之外，还可以从管理学、伦理学、社会学的角度找到公平的第四种解释：公平来自认同。目前不论是来自理论界的诟病、实践中农民对征地的抵抗以及高发的征地上访都充分说明：现行征地补偿标准的认同度极低。对照公平的第四种解释，我们可以断言：现行征地补偿标准极不公平。

1.国家法定标准过低对农民集体和农民不公平。补偿标准的制定可以追溯到1953年的《国家建设征用土地办法》。当时，我国是典型的计划经济国家，土地首先由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种，实现“耕者有其田”。国家建设需要使用时再以极低的补偿进行收回、收购或征用。这种计划经济体制下形成的征地补偿思路，在当时是非常合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受。髓着宏观经济体制改革的推进，我国成功转轨为市场经济国家，这可以从我国最近正在努力得到其他国家对我国市场经济国家地位的承认得到佐证。在市场经济条件下，包括城市土地的其它生产要素的流转均按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地的流转还沿袭计划经济条件下的操作方法和思路，对农民集体和农民极不公平。很多失地农民生活水平急剧下降，沦为农村新的贫困群体。据有关专家测算，被征地农民人均获得的补偿，按照当地目前物价水平，仅能维持基本生活两年半左右。

2.集体与个人之间严重的征地补偿分配不公。在我国现行土地制度下，土地征用的对象是单一的集体土地。在现实生活中，集体土地的所有权和使用权基本上是处于分离状态。集体土地上至少存在两种权利：所有权和土地承包经营权。前者的主体是农民集体，后者的主体是以土地为基本生产条件的农民。关于两种权利主体在征地补偿中的分配关系，《土地管理法实施条例》第26条已作了明确规定。表面看，农地所有者、使用者都得到了相应的补偿，但实际上，农民土地被征用后所得极其可怜。据典型调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52%的土地征用收益，县以上政府获得了15%的征用收益，而农民利益集团只获得了32%的土地征用收益。在农民利益集团中，农民个人只获得土地转让收益的5～10%，其他被村集体拿走。这其中既有理论上的原因，也有操作层面问题的存在：理论上;物权化的农民个人的承包经营权完全没有被补偿，而代之以对失地农民的用工安置补助，因此只补偿了土地的就业效用，而忽视了其直接收益、继承等效用;实践中，农民对于征地费用的分配处于弱势地位，集体经济组织对征地补偿费的分配拥有支配权，往往以管理费、分成、提留等各种借口和名目截留农民应得征地补偿费。

4.安置补助费计算上的地区不公平。在现行征地补偿费中，劳动力安置补助费占相当的比重。安置补助费的本意是让失地农民尽快实现就业转移，因此安置补助费的计算应以当地的劳动力平均转移成本为依据。但现行安置补助费的计算标准却过于注重各地区的资源禀赋，缺乏与当地实际的劳动力转移成本的有机联系。按照现行征地补偿标准，人均耕地越少者，土地征用时得到的安置补助费也会越多。这在经济发展水平不高，农民主要以农业收入为主要收入的阶段或地区具有一定的合理性。人均耕地越少，土地精耕细作，耕地对于农民的重要性越高。但是，在沿海发达地区，耕地越少的地方，工业越发达，种植业的经济重要性越低，就业机会更多，就业相对容易，因此仍然从耕地资源的稀缺性和人均耕地占有水平的角度来计算安置补助费用，将会给予就业容易的东部地区高标准的劳动力安置补助费，而对于耕地较多、劳动力转移相对困难的中西部落后地区，每一个失地农民所能得到的安置补助费反倒较少，形成就业容易、安置补助费高，就业困难、安置补助费低这种“倒挂”局面。

现行不公平的补偿标准引发了诸多问题，无论是理论界还是决策层，都在苦苦寻觅补偿标准的改革良方。在是否要提高征地补偿数量这个问题上，结论是出奇的一致，但在如何提高征地补偿的技术路径上存在较大分歧。一部分学者对现行产值倍数法较为推崇，认为现行产值倍数法完全符合土地定价原理，因此只需要在科学测算的基础上增加补偿倍数，问题便告解决。但是这种方法被众多批评者认为：补偿思路仍然停留在计划经济时代，征用补偿只是对土地的农用价值进行了补偿，没有考虑区位条件等因素在土地收益方面的贡献作用，对被征地的农民是不公平的。还有一部分学者认为，应该对现行补偿标准进行彻底改革。在现实市场经济条件下，补偿标准也应该市场化。政府需要做的事情是，根据市场情况及时制定征地区片综合价，设置调节系数。具体征地时，请有关评估机构以征地区片综合价为基础，根据被征用土地的具体情况合理选择调节系数，确定具体征地补偿标准。这样不仅可以有效地保障被征地农民的财产利益，防止因征地而造成被征地农民财产关系乃至社会关系的动荡，而且也有利于土地使用人珍惜通过支付补偿费而获得的土地权利，促使其有效地利用土地，实现土地资源的最佳配置。

理论争议可以存而不论，现实改革却迫在眉睫。在以上两种观点论战激烈、暂未有结果的情况下，2004年国务院28号文第十二条将两种改革方案并列：提高征地补偿倍数或制定区片综合价。由于产值倍数法没有脱离计划经济的樊篱，前文所讨论的现行补偿标准的缺陷或不公平实质上就是产值倍数法的本质缺陷，即使提高倍数，那些缺陷也会依然存在。未来的改革方向应该是制定征地综合区片价来彻底改革征地补偿机制。土地征用区片综合价格是根据被征用农地地段、利用类型、生产能力、人均耕地面积、经济发展水平和转用后的升值潜力等因素综合划定区片的基础上，进行土地价格评估，统一制定的每个土地征用补偿区片的“综合补偿标准”。从区片价的内涵可以看出：实行区片价，现有的不公可能依然存在，而且还会引发新的不公：

1.集体与农民个人合理分配的公平问题。就农村土地的重要性而言，对农民个人的效用要远远大于对农村集体的效用。土地被征用后，对农民家庭生活的影响要远远大于对集体经济组织的影响，因此在农地被征用后，保障、维护农民利益应该成为征地补偿的基本原则。因此，在征地补偿费的分配中，应该首先足额补偿农民损失，剩下的才归于集体。农民损失的计算可以区分不同情况：在已经存在农村土地承包权流转的地区，应给予农民以土地承包权流转市场价格的补偿;在农村土地承包权尚未流转的地区，可以通过对从农地丧失对农民所造成的实际损失来测算其应得份额。

2.拟征地农民与未征地农民之间的公平问题。骤然较大幅度提高征地补偿标准，既对国家财政实力提出挑战，也会使未被征地农民产生严重的心理失衡，因此可以考虑借用公房提租思路：设置改革期限，以现行产值倍数法标准为起点，以市场化的征地综合区片价为目标，小步快跑，逐步到位。这样操作既可以为各地征地区片价的测算、执行提供必要的时间准‘备和政策准备，也可以使不同年份间被征地的农民、暂时未被征地的农民都比较容易接受。

3.改革前后失地农民的公平问题。由于我国经济持续高速增长，全国逐渐进入城市化、工业化发展高峰时期，我国大规模征用土地导致农民失地基本与此同步，之前的失地农民数量相对比较少。因此，对农村实行联产承包责任制后的失地农民可以不增加现金补偿，但应全部纳入社会保险体系，这样操作兼具可行性、可能性和必要性：第一，经过二十年的经济持续增长，我国已经积蓄了可观的财力，目前我国已经发展到“以城带乡、以工补农”的新阶段，国家拥有这个实力;第二，这不是对失地农民的恩惠，而是农民正当权益的回归;第三，这也是实行“城乡统筹”科学发展观的必要举措。

4.城市土地使用权与农地使用权之间的公平问题。当初国家无偿分配农村土地的目标是实现“耕者有其田”，即是当“田”分配给农民集体的，也就是限定了分配土地的农业用途，而且土地的升值既是基础设施建设的辐射，也是政府规划的结果，还是土地用途转变的政府行政许可，因此我们应该明确界定农地发展权属于国家;另一方面，耕地上绿色植物的生态效益从来没有被内化给农村集体和农民，在土地即将被征用而永久失去时，农民应该获得比农地实际经济价值高的经济补偿，因此农民也完全有理由分享土地升值。在确定农地征用补偿标准时，应首先根据拟征用土地的转移用途而不是原用途来确定市场价格，然后根据当地经济发展水平和农民现实生活状况，确定国家与农民集体、农民的合适分配比例。