制度改革比提高标准更重要思维导图

国土部近日印发关于《进一步做好征地管理工作的通知》，按照新的规定，征地补偿标准将普遍提高，提高幅度平均20—30%，同一区域内，征地补偿将执行同一标准;征地补偿安置方案批准之日起3个月内支付到位(《人民日报》8月1日)。

征地标准提高，对于广大失地农民来说当然是好事，但是，要从根源上依法维护农民的合法权益，在征地补偿方面，改革征地补偿制度比仅仅提高2—3成的标准要重要的多，急迫的多。

根据《土地管理法》的规定，我国对于失地农民的补偿标准，是随着我国经济的不断发展而提高的：从最初每亩补偿前三年平均产值的2—3倍，后来提高到4—6倍，目前执行的15倍左右，是在1999年通过修改《土地管理法》所形成的规定，但是，直到2004年前后，这一标准才逐步落实。从目前现状看，国土资源所称的补偿标准普遍提高2—3成，应当是在15倍基础上的提高，也就是提高到前3年平均产值的18倍到20倍左右。这期间，虽然法律有规定，最高补偿标准可以达到30倍，但是需要经过省级人民政府批准，因此，一般情况下，30倍补偿标准很难执行。

为什么我主张要改革对于失地农民的补偿制度，而不是仅仅在提高补偿倍数上改变，原因是我国的《土地管理法》在对农民补偿理论依据方面，由于历史因素，仍然停留在城乡二元思维方面，仍然延续了我国长期实施的牺牲农民而补偿城市发展的思路。

比如，对失地农民的补偿标准计算依据为“前三年平均亩产值”。我认为这样的计算方式是不科学的，至少应当以征地时上一年的年产值，再加上当年国家统计局公布的物价上涨比例来计算，作为补偿倍数的依据，这样才比较公平。

从另一方面讲，我国近年来的国民总值增长率都在10%以上，我国农村的耕地收益，无论是传统的种植，还是调整结构以后搞其他的农产品项目，每年的收益也是增加趋势。因此，以“前三年”为计算依据，农民明显吃亏。

由于在征地过程中，几年来一直采用这种单一的“前三年”平均产值为计算依据，不去考虑未来几年的地价、产值增加、物价涨幅、科技进步和全社会人民生活文化水平的提高等因素，所以，无论地方政府、国家项目还是民营企业都从征地中获得了较大的利润，而被征地的农民却遭到了巨大损失。

再有，根据《土地管理法》规定，征地补偿费中有“部分”要留给村集体组织所有，具体的讲，就是归村委会所有。从目前来看，由于补偿费数额基数较大，留给村集体支配的数额也相对较大，动辄几十万、几百万元。而现在的村级组织大多管理相对薄弱。所以，对这类巨额资金如何管理和支配，一直是各级政府、村级组织和广大村民非常关注的一个问题。

对村集体留用部分使用，国家要求专款专用，主要是用于为农民建立低保、上项目、农业开发、村集体的公益事业、或划出少量部分补助安置费较低的失地农民等。但由于在操作过程中的不规范，不透明，村干部以权谋私，挥霍浪费，贪污腐败，有的因此犯了错误，或走上犯罪道路。

现在的问题是，上项目怕亏了，搞农民养老保险，由于上级没有具体的政策，一般村子里被占地的是少数，村干部、村民形不成一致意见，这些大量的资金长期发挥不了效益，也是一个问题，所以，不少农民建议对村集体留用应从法律上有专门约束，对那些村班子涣散、基础薄弱的村子，这部分资金可以经过民主议定的形式分给村民。

还有，在涉及农民土地补偿方面的法律冲突，同样需要引起重视。《土地管理法》规定失地农民得到的补偿一般为征地前三年平均年产值的15倍;但2002年国家公布的《土地承包法》规定，农民承包地30年不变。这就形成了对于土地补偿方面的法律冲突。

按《土地承包法》规定，农民对自己的合法承包地应当有30年使用权，这就意味着该农民对承包地有30年的收益权或受益权，假如一位农民从2000年开始二轮承包，到2006年被征地，其还有合法的24年承包期，政府占地应给24倍的安置费才公平。现在按《土地管理法》最多才给15倍，其尚差的9倍收益就这样被“吞没”了。

对于征地制度面临的法律困境，有学者认为，《土地管理法》的征地安置费补偿条款应与《土地承包法》相衔接，安置费的倍数计算和承包期内的年数相对应，一年一倍，比较公平。

在推进城市化进程中，我国在相当长的一个时期内，人地矛盾仍将非常突出，为了切实维护失地农民的合法权益，建议有关部门对《土地管理法》中有关补偿条款进一步修改或完善，让广大失地农民同样享受改革开放的成果。