分析国家赔偿法归责原则思维导图

过错原则之所以能成为国家赔偿法中归责原则的理论基础,主要因为其功能和价值。首先,过错责任原则实现了规范与救济的有机统一。过错是对政府行为的法律价值评判。存在过错,意味着政府的行为不符合一定的行为模式与标准。其次，过错归责原则是目前国外大多数国家赔偿法律制度所采用的主要归责原则，过错归责原则的法律价值和功能主要体现在：第一，过错归责原则实现了规范和救济的有机统一。过错是对国家机关工作人员职务行为的法律评价，职务行为有了过错，造成了损害，说明该行为不符合预定的“为人民服务”目标，要追究过错行为，必然会引起国家赔偿责任，这样就能警示国家机关及其工作人员慎重地按照法律规定的标准行事，从而达到规范国家机关及其工作人员职务行为的目的;第二，过错归责原则为国家界定了一个因过错致害而赔偿的范围，避免国家赔偿负担过重。

危险责任原则又称无过错责任原则或结果责任原则,它产生的时代背景是19世纪后期,随着科学技术的发展和政府职能,特别是行政职能的扩展,公务活动造成的危险状态剧增。在这种情况之下,即使政府活动不存在过错,也可能导致公民合法权益的损害,而过错原则对此损害的救济显得苍白无力,为了弥补过错原则之不足,危险责任原则应运而生危险责任是国家或公共团体及其公务员因行使公权力,执行公务,所形成之特别危险之状态,致人民之权利发生损害,法律不评价其原因、行为之内容,而由国家负损害赔偿之责任”。即在追究国家责任,不考虑其是否有过失,而是从行为本身的性质(是否具有高度的危险性)和行为的结果来确定国家是否应承担赔偿责任。这就是危险责任的核心。

违法原则也是国家赔偿法归责原则的一种,它是以职务违法为归责的根本要件,而不问其主观的思想状态采取该原则的国家有瑞士和中国。瑞士“联邦责任法”第3条规定:“联邦对于公务员执行职务的,不法侵害他人权利者,不问该公务员有无过失,应负赔偿责任”。我国国家赔偿法第2条规定:“国家机关和国家机关的工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人依照本法取得国家赔偿的权利”。这里的“违法”的“法”的范围是相当广泛的,不仅限于国家立法机关所制定的法律,还包括一部分行政机关制定的法规与规章,而且还包括国际公约、条约。而违法的形式也是多样的,有作为形式的违法,也有以法定义务为前提的不作为形式的违法。

根据《国家赔偿法》的规定,我国国家赔偿采用的是违法责任原则。违法责任原则的优点主要有以下几点:

首先,违法原则是客观归责原则,避免了过错原则在主观认定方面的困难,便于受害人取得国家赔偿。

其次,违法原则以执行职务违法为承担赔偿责任的前提,排除了对合法行为造成的损害给予赔偿的可能性,有效地区分了国家赔偿责任与国家补偿责任。

再次,违法原则是较为单一的归责原则,简单明了,与违法及过错原则相比,便于实践操作。

最后,违法原则以国家机关及其工作人员执行职务的合法与否作为是否承担国家赔偿责任的标准,与依法治国、依法行政原则强调的职权法定、依程序行政等要求相一致,与行政诉讼法确定的行政行为合法性审查原则。正是基于以上优点,违法原则才被我国当时的立法者确立为现行的国家赔偿归责原则。

我国国家《赔偿法》从1995年1月1日开始实施至今已过去了十几年,从这些年的国家赔偿制度的实践来看,将违法原则作为整个国家赔偿制度的归责原则,尽管具有其优点,但存在着明显的缺陷。这种缺陷具体表现为:

第一,违法原则的出发点是错误的,不利于受害人寻求国家赔偿的法律救济。理由是:违法原则,首先考察的是侵权人行为的合法性,而不是受害人的损失赔偿问题,只有侵权人行为违法才会考虑如何赔偿问题。

第二,适用违法原则不能解决滥用法定自由裁量权行为所引起的国家赔偿问题。国家机关及其工作人员在行使职权时往往享有法定自由裁量权,例如,在行政处方面,《食品卫生法》第27条就赋予行政机关20元以上3万元以下罚款的自由裁量权,还有的法律只规定应予行政处罚却未具体规定处罚的幅度,事实上赋予了行政机关近乎无限制的自由裁量权,然而,滥用法定自由裁量权的行为则是根据自己的好恶做出或不做出某种行为,不仅违背了客观事实,而且违背了法律设定自由裁量权的本意,正如美国大法官道格拉斯所说:“……无限自由裁量是残酷的统治,它比其他人为的经济手段对自由更具有破坏性”。

第三,适用违法原则不能解决公有公共设施致害所引起的国家赔偿问题(以下简称为公有公共设施致害赔偿)。公有公共设施的概念源于我国台湾地区的《国家赔偿法》,我国通说认为“公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理,供公众使用的设施,包括公路、铁路、桥梁、港埠码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等”。对于因公有公共设施的设置或管理有瑕疵,欠缺通常应有的安全性,以致使用者的人身或财产受到损害的,国外一般纳入国家赔偿范围。韩国及我国台湾地区的国家赔偿责任中也都包括公有公共设施致害的赔偿责任”。

第四,在形式上,归责原则的规定就不统一,自相矛盾。一方面把归责原则放在总则中予以规定,意欲统帅整个国家赔偿制度的归责原则,另一方面,又出现了一些并不属于违法原则的其他归责标准,如《国家赔偿法》第15条“依照审判监督程序再审改判无罪,原判刑罚已经执行的”和第16条“依照审判监督程序再审改判无罪,原判罚金、没收财产已经执行的”,“适用国家赔偿,实际上又是结果归责标准,而不是违法归责原则”

第五,违法原则过于严格地限制了受害人获得国家赔偿的条件,是受害人难以获得国家赔偿的主要原因之一,这也是违法原则当前面临的最大问题,直接关系国家赔偿制度的健康发展。

第六,单一的违法原则与国际上国家赔偿归责原则的多样化趋势不协调。国家赔偿责任的归责原则对于确定国家赔偿范围具有重要的影响。随着现代社会的发展,国家赔偿的归责原则呈现多样化的趋势,国家赔偿的范围在逐步扩大。传统的民事侵权理论的基石是主观过错责任原则,现代的民事侵权法中则存在着多种归责原则,如以过错为依据的过错原则,以损害结果为依据的结果原则,以公平考虑为依据的公平原则,以行为的高度危险性为依据的危险原则,以违法为依据的违法原则,等等。国家赔偿责任理论渊源于民事侵权责任理论,近几十年来,世界上不少国家尝试采用危险责任、公平责任、结果责任等无过错责任,通过探索逐步形成了以一种归责原则为主、以其他责任原则为辅的国家赔偿归责原则体系。我国《赔偿法》确立的单一归责原则,既不利于国家赔偿范围的扩大,也与国际上国家赔偿归责原则的多样化趋势不协调。

鉴于上述我国现行国家赔偿制度中违法原则所存在的缺陷和弊端,专家学者提出了许多见解和学说，考虑到国家赔偿法归责原则的上述缺陷以及我国现行国家赔偿法的归责原则客观上需要发展,重构一个具有较强适应性的归责原则体系已十分必要。具体来说,这一体系可以下述两类归责原则为主进行建构:

其一,主导性归责原则———违法归责原则。在西方国家,职务违法原则归责体系是较为理想的一种立法例,我国现阶段应当保留原来对违法原则的规定,并在此基础上进行适当的调整。我国行政诉讼法第54条规定了具体行政行为的许多违法形式,但国家赔偿法归责原则体系当中的违法原则不能仅仅涵盖上述违法形式,它还应当包括违反国家法律、法规的具体规定,以及违反上述法律、法规的基本原则、基本精神和基本目的等实质性的违法。同时,除了弥补性责任的内容之外,这种形式的国家赔偿责任还应当包括具有惩罚性质的责任内容。在适用范围上,违法原则适用于国家机关及其工作人员违法行使职权的行为。除非存在排除性规定,上述违法行使职权的行为都应当以本原则来衡量和判断,这是违法原则主导性的体现。此外,考虑到立法的前瞻性以及国家赔偿范围拓展的需要,对于抽象行政行为以及刑事强制措施,也应当适用违法原则。

其二,辅助性归责原则———结果归责原则、过错归责原则和无过错归责原则等。之所以将违法原则作为我国国家赔偿法归责原则体系的主导性原则,是缘于我国国家赔偿法的客观发展情况,以及这一领域法律发展的延续和承继的必要。但是,仅仅保留这种单一的归责原则并不能够满足现实需要,为此,国家赔偿法需要考虑规定违法原则之外的归责原则。这些原则主要包括结果原则、过错原则和无过错原则,它们的主要适用范围与主导性原则不同。某种程度上,通过纳入上述归责原则,重构以后的国家赔偿归责原则体系,可以达到对国家赔偿范围的一定拓展,以便弥补违法原则单一特征的缺陷,客观上涵盖更广泛的公共行为。结果归责原则适用于法院的判决行为。司法是公民权利救济的最后一道屏障,对其判决行为请求国家赔偿显然较宜适用结果原则。理论上,司法判决行为的国家赔偿以错判为前提,如果法院做出的判决未被撤销,该判决就具有形式上的正确性,便不会产生相关的国家赔偿。此外,司法判决行为既要符合国家赔偿法的相关规定,又不能悖于司法最终性原则。因此,实行结果原则,由法院通过审判监督程序对错判的案件进行再审,才会产生国家赔偿问题。与结果归责原则的适用范围不同,过错归责原则主要适用一些具有自由裁量性质的公共行为。如上所述,违法原则偏重于对国家机关及其工作人员行使职权行为的法律评价,较少考虑其间行使职权行为的主观因素。但是,从法治的角度来看,一切自由裁量行为都存在着专断滥用的倾向,比如,国家机关及其工作人员完全可以故意或者过失的态度,对待公民、法人和其他组织的合法权益,从而造成损害。毫无疑问,这种情况下,如果仅仅依据违法原则显然不能够很容易实现国家赔偿。因此,于国家赔偿的实践之中逐渐发展出了这种过错原则。在英国,其法院就不断通过案例反复确认,政府行为给他人造成损害的情况下,只有在属于法律授权而且不可避免的情况下,国家才不承担赔偿责任。反之,如果政府有过错,这种损害是可以避免的,国家就要承担赔偿责任。无过错归责原则主要涵盖危险责任和风险责任等公共行为,比如公共公有设施赔偿、军事赔偿,以及刑事赔偿中的轻罪重判、受害人有罪而被超期羁押等情形。从证据法的角度来看,无过错原则的重要意义在于举证责任的倒置:如果受害人能够证明损害事实的存在,同时初步证明上述损害事实与公共行为存在因果关系,那么,公共行为主体必须能够提供充分的证据证明不存在该因果关系,或者受害人自身有过错等抗辩事由,才能避免国家赔偿责任。换言之,受害人自身并没有责任完全证明该国家赔偿案件受偿责任。

法律制度的建立与完善需要以一定的社会条件为基础,当这种基础发生变化时,法律制度应以其自身的适应性做出适当的回应,我国国家赔偿归责原则体系的重构应当保持这样一种理念。特定法律制度的运行和完善离不开对具体社会发展条件的适当考量。建立以违法原则为主的国家赔偿规则原则，辅之以结果归责原则、过错归责原则和无过错归责原则等多元原则规则系统，并且据不同的情况而适用不同的原则才是我国国家赔偿的发展趋势，唯有如此，才能更好的实现国家赔偿法的立法本意，使得公民受损的权益得以有效、及时、全面而具体的救济。

[1]《中华人民共和国国家赔偿法》 第五十四条

[2]《中华人民共和国食品卫生法》 第二十七条

[3]《中华人民共和国国家赔偿法》

[4]《中华人民共和国国家赔偿法》