对公安机关取保候审实践中问题完善思维导图

我国刑事诉讼中的取保候审，是指公安机关、人民检察院和人民法院责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金以保证其不逃避和妨碍侦查、起诉和审判，并随传随到的一种强制办法。[1]

公安机关取保候审实践的一般流程是这样的：取保候审的适用主要在犯罪嫌疑人被刑事拘留后，刑事拘留前取保候审一般都必须符合特定的法定情形，例如患病、怀孕。如果有同案犯的话考虑到顺利取证的问题犯罪嫌疑人基本是在刑事拘留后才可能被取保候审。取保候审的适用理由主要有以下几种：证据不足，罪行轻微不致发生社会危险性，患病或怀孕。其中，以证据不足的情形居多，而因为“罪行轻微”而取保候审的犯罪嫌疑人数量近年有所上升。一般是由犯罪嫌疑人及其家属最先提出取保候审的申请。办案人员同意后，制作《呈请取保候审报告书》交由公安机关的法制部门审批，之后再经分管局领导签字批准。在取保候审的保证方式选择上，最初几年保证金保证适用较多，而近几年保证人保证呈增加趋势。保证金由犯罪嫌疑人或其家属直接向公安局指定的银行帐号缴纳。犯罪嫌疑人被取保候审后，对其的考察由派出所负责，派出所民警因为日常工作繁忙，只是偶尔去考察一次。此外，在实践中没收保证金的比例较高，违规没收保证金的情况也不在少数。[2]

二、评析：

取保候审适用理由中“证据不足”居多的原因在于：有很多本该直接释放犯罪嫌疑人的案件中，办案人员为了给受害人及其家属一个交待，所以将犯罪嫌疑人取保候审，表明对嫌疑人给予了一定处理，以平复受害人的激愤心态。而近年来“罪行轻微不致发生社会危险性”这一理由的适用增加主要基于以下两个原因：一是未成年人犯罪呈上升趋势，对于未成年的犯罪嫌疑人，公安机关考虑到其在校学习、身心发展不完全的特点，一般都不对其适用逮捕。但现行法规定适用取保候审的理由中并未包括未成年人犯罪，所以办案人员常以“罪行轻微”这一理由对未成年的犯罪嫌疑人取保候审。二是检察院的批捕标准提高了。在侦查机关搜集到的证据的质和量达不到检察院的批捕标准时，如果贸然提请逮捕，很可能被检察院退查，而逮捕率又是公安机关目标考核中打击数的一个重要指标，与侦查人员的工资、福利、升迁等密切相关。因此，这时办案人员往往以“罪行轻微、采取取保候审不致发生社会危险性、没有逮捕必要”为由主动将犯罪嫌疑人取保候审。

由此可见，取保候审适用理由在实践中与法律规定有相当程度的背离：取保候审作为我国刑事诉讼法中一种针对犯罪嫌疑人、被告人的强制到案措施，变成了一种对本该释放的犯罪嫌疑人的处理方式。而为了对未成年犯罪嫌疑人取保候审，办案人员不考虑犯罪情节、人身危险等具体情况一律套用“罪行轻微”这一理由，既不合法也不合理。至于因为害怕达不到检察院的批捕标准对犯罪嫌疑人采取取保候审，则更是为了维护自己利益采取的变通之策。

保证金取保在最初几年适用较多，很大程度上是因为当时公安机关的办案经费不足，收取保证金被作为一种“创收”方式来使用。尽管中央就司法机关吃“皇粮”作出规定，对罚没款实行“收支两条线”。但由于地方财政困难，不能很好保障司法机关办案经费正常开支，一些地方政府为了激励司法机关跺脚罚没款弥补办案经费缺口，仍然或明或暗的沿袭办案经费补助与罚没收入挂钩的作法，于是为了求生存和发展，司法机关受利益驱动执法的现象仍较普遍。罚没款的多少成为关系到整个司法机关、每个办案部门乃至干警个人切身利益的大事。反映在取保候审问题上，就是多收保证金可以多上交，多上交又可以多返还。[3]而近几年来，公安机关的经费问题得到改善，同时公民的法律意识也在增强，会对办案人员随意收取、没收保证金的行为进行控告。此外，保证金取保的手续较为复杂也是公安机关逐渐冷落保证金取保的原因之一。

在实践中没收保证金的条件之一是犯罪嫌疑人传讯不到，一般是若无特殊理由，一次不到就可以没收;二是犯罪嫌疑人离开居住的市县如外出打工，三是重新犯罪。但是，实践中的确存在办案人员为了没收保证金而故意在被取保候审的犯罪嫌疑人不在家时电话通知的情况。另外，在等待审判的较长时间里，犯罪嫌疑人为了维持一家生计而不得不外出打工的情况也不少。在这种情况下有没有必要没收全部保证金，笔者认为值得考量。

至于在没收保证金的程序上，办案人员一般没有听取被取保候审的犯罪嫌疑人及其辩护人意见，仅凭对犯罪嫌疑人周围的人的侧面了解有时甚至根本就没有了解的情况下，作出没收保证金的决定，不免过于武断。

双重保证一向为学者所诟弊。[7]但其在司法实践中仍然有一定存在空间。在办案人员看来，收取保证金可以缓解、弥补办案经费的不足，但又担心保证金约束力软化，被取保候审者不遵守有关义务性规定而使向不利方向演变案件，于是为保险起见，只好违反有关法律规定，人保财保同时适用，搞所谓“双保险”，给被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人增加约束力。[8]的确，由于整个社会信用机制的缺失，目前人保效果不尽如人意;而随着人民生活水平的提高，几千元的保证金数额对被取保候审者的钳制力度并不大，在这种情况下为了防止取保候审流于形式，在某些案件中采取双重保证可能效果会好一些。

在司法实践中，派出所民警因为日常工作繁忙，只是偶尔去考察一次。这与相关法律法规的规定不相符合。[9]而且对被取保候审者的监管相当不力，在被取保候审弃保潜逃的情况下，根本无法及时发现被取保候审者的行踪将其逮捕归案，更别说对被取保候审者进行处罚了。还使得法院的审判出现了一种颇为尴尬的场面：被告人弃保潜逃后，检察院仍将案件起诉到法院，法院既不能缺席审判，又不能中止审理，[10]所以在检察院拒绝撤回起诉的情况下，案件只能被无限期地搁置。

上述对取保候审问题的分析，主要立足于公安机关的司法实践，主要遵循的是合理性标准。因此，笔者在思考对公安机关取保候审问题的完善上，会充分考虑现阶段能够实际改进的程度，当然同时也会兼顾“程序正义”理念的贯彻，使其具有最基本的正当价值。学者们普遍认为审前释放是犯罪嫌疑人享有的一项权利。既然是一项权利，立法就应对其的适用、程序、执行等各方面加以保障。

(一)进一步明确取保候审的适用理由

(二)细化没收保证金的条件、程序

(三)落实保证人的责任

(四)双重保证的实践合理性

如前述，双重保证在实践中具有一定的理性因素。在民商事法中双重保证甚至多重保证都是得到法律认可的。其实，笔者在前文建议的增加在保证人担保方式中增加保证人交纳保证金的方式就是一种双重保证的变相。在当前的取保候审实践中，作为主要保证方式的保证人保证效果差强人意，直接影响了整个取保候审制度的良性运作。在这种情况下采取双重保证可以于增强对被取保候审者的钳制力度，有助于充分发挥取报候审的作用。只是在具体操作中应特别注意以下几点：第一，双重保证的适用应该主要考虑“采取取保候审不致发生社会危险性”的案件，而对“证据不足”取保候审的案件应该慎重使用。因为证据不足的案件往往难以确定罪行的轻重和犯罪嫌疑人的人身危险性，即使采用双重保证也可能无法起到强制犯罪嫌疑人到案的作用;第二，双重保证中收取保证金的上限应当限制在一个较低的数额，以免侵犯犯罪嫌疑人的合法权益。具体数额根据各地的经济发展水平制定，但一般不能超过1000元;第三，双重保证应当由申请取保候审的犯罪嫌疑人主动提或是办案人员提出后征得犯罪嫌疑人的同意后方可适用。如果仅仅是由办案人员单方面提出而没有征得犯罪嫌疑人的同意，就不适宜采用双重保证。虽然在实践中，办案人员的建议无疑是一个威权因素，为了免受审前羁押之苦的犯罪嫌疑人即使心中不愿，也会迫于自由的压力而违心答应。故需对双重保证可以适用的案件类型和保证金收取的数额上限作严格限制。

笔者认为，为了在现有条件下加强对被取保候审者的监管，可以仍然由派出所负责执行，同时采取一种由被取保候审者自动报告的监督方式，可以根据不同案情规定被取保候审者每月或每周一至三次到派出所报告，汇报自己有无违反取保候审规定的行为。在外地打工的被取保候审者则可以通过电话一月汇报一次。警察可以根据其汇报情况提出相关问题要求被取保候审者作出回答或合理解释。如果被取保候审者因生病等特殊情况无法亲自去报告的，在特殊情况消除后必须及时去派出所汇报。同时，警察有权对被取保候审者随时检查，以监督其是否遵守相关规定。

在完善监管措施的同时，也要加强对取保候审的犯罪嫌疑人、被告人的惩罚力度，以确保其在充分享有权利的同时认真遵守法律规定，不妨碍刑事诉讼的顺利进行。建议在刑法中增设专门针对被取保候审者的潜逃罪，因为现行刑法中的脱逃罪的犯罪主体并不能涵盖被取保候审者。因为构成脱逃罪主体的一个限定条件或前提是“依法关押”，而无论是直接被取保候审，还是曾被刑事拘留、逮捕，正处于取保候审阶段的犯罪嫌疑人、被告人，都不符合这一前提条件，故不能成为脱逃罪的犯罪主体。[15]

关于前文提到的被取保候审者弃保潜逃，开庭审判应该如何处理的问题，笔者认为应当具体情况具体分析。一种情形是在检察院向法院提起公诉之前，犯罪嫌疑人就已经弃保潜逃了，但是检察院仍然将案件起诉到法院，这时应该赋予受理案件法院驳回检察院起诉的权力。另一种情形是检察院已将案件起诉到法院后，取保候审的被告人在接到起诉书后害怕受到法律制裁而弃保潜逃，在这种情况下根据刑诉法的相关规定，法院就应该裁定中止审理，待被告人归案后再恢复审理。

注释：

[2] 时小云：《调查与思考：取保候审的法律实务》，四川警官高等专科学校学报2003年2月。

[3]时小云：《调查与思考：取保候审的法律实务》，四川警官高等专科学校学报2003年2月。

[4]《刑事诉讼法》第五十四条规定，保证人必须符合下列条件：(一)与本案无牵连;(二)有能力履行保证义务;(三)享有政治权利，人身自由未受到限制;(四)有固定的住处和收入。《公安机关办理刑事案件程序规定》第六十九条的规定基本相同。

[5] 谢诚：《论取保候审制度的完善——以公安机关刑事司法实践为视野》，载《浙江公安高等专科学校学报》2004年第2期。

[6]关于保证人的责任,刑事诉讼法第55条第2款规定,被保证人有违反本法第56条规定的行为,保证人未及时报告的,对保证人处以罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。《关于取保候审若干问题的规定》第73条规定，根据案件事实,认为已构成犯罪的被告人在取保候审期间逃匿的,如果保证人与该被告人串通,协助其逃匿以及明知藏匿地点而拒绝向司法机关提供的,对保证人应当依照刑法有关规定追究刑事责任。具有前款规定情形的,如果取保候审的被告人同时也是附带民事诉讼的原告人,保证人还应当承担连带赔偿责任,但应当以其保证前附带民事诉讼原告人提起的诉讼请求数额为限。

[8] 王虹：《论取保候审中保证人的责任》，《辽宁警专学报》2005年第3期。

[9]《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十条规定，执行取保候审的派出所应当履行下列职责：(一)监督、考察犯罪嫌疑人、被告人遵守有关规定;(二)监督保证人履行保证义务;(三)犯罪嫌疑人、被告人违反应当遵守的规定及保证人未履行保证义务的，及时告知决定机关;(四)取保候审期限届满十日前，通知原决定机关。第九十一条规定，执行取保候审的派出所应当责令被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人定期报告有关情况并制作笔录。

[10] 最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》181条规定，案件起诉到人民法院后被告脱逃，致使案件在较长时间内无法继续审理的，人民法院应当裁定中止审理。可见在案件起诉到法院前被取保候审潜逃是不适用本条规定的。

[11] 陈轶：《我国取保候审制度的完善——从无罪判决的实证分析入手》，载《政治与法律》2005年第2期。

[12] 《四川省公安厅关于取保候审保证金的若干规定》第十条规定：办案部门以电话、普通信函等方式传讯被取保候审人，不能证实被取保候审人已经接到传讯通知的，不得以传讯未到案为由没收取保候审保证金。第九条被取保候审人有下列情形之一，经查证未妨碍、影响和逃避侦查、审判活动的，应当责令改正，不得没收取保候审保证金：(三)因被取保候审人本人或者家庭有紧急情况，未能按照要求时限到案，但在紧急情况消除后已经立即到案并提供证明材料，经查证属实的。有上述情形之一，经取保候审执行部门两次以上责令纠正，仍未改正的，可以没收部分或者全部保证金。

[13] 樊崇义：《刑事诉讼法学研究综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第131页。

[14] 有学者主张增设“保证认为违责罪”，参见徐安怀：《<刑法>应增设保证人违责罪》，载《检察实践》2001年第4期;也有学者主张将该罪名定为“保证人不履行保证义务罪”，参见王虹：《论取保候审中保证人的责任》，载《辽宁警专学报》2005年第3期。

[15] 龚培华：《论脱逃罪认定中的几个问题》，载《政治与法律》2002年第6期。

(笔者系四川大学法学院诉讼法专业硕士研究生)