转变政府职能与我国仲裁机构仲裁费管理体制的革新思维导图

计划经济是集权经济，政府万能、包揽一切。市场经济则不同，它以市场作为基础性资源配置机制发挥作用，客观上要求政府是受限的政府。18世纪著名的经济学家亚当 斯密认为政府只应充当“守夜人”的角色，提出“管得越少的政府越是好政府”。这一观点未免有所偏激，市场经济不是也不可能完全抛弃政府，市场机制也存在着“失灵”而需要政府干预之时。但是，适应市场经济的需求，明确政府和市场的边界，建设有限政府、建设小政府则无疑是大家的共识。[2]

目前，我国社会主义市场经济体制的基本框架已经初步建立，但是，政府职能的转换落后于经济体制转轨的进程，政府对市场依然存在着过当的干预。传统计划经济下“集权经济”的“制度阴影”仍然作用于经济发展过程，一些政府部门依然习惯于计划经济的管理方式，忽视市场在资源配置中的基础作用，政府“越位”、“错位”和“缺位”现象还很严重。

完善社会主义市场经济体制，客观要求必须“矫正”政府过当干预市场经济的旧体制，转变政府职能，建设有限政府。转变政府职能，建设有限政府，核心在于政府简政放权，将政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”扭转为“先市场、后社会、再政府”，真正按照市民自治、市场调节、行业自律、行政监管的顺序来设定政府职能。政府要有所为有所不为，有所进有所退，凡市场自身可以解决的事政府不管，以行业自治取代政府微观管理。真正按照党的十六大报告的要求，将政府职能落实到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来。有学者形象地将市场经济条件下政府的角色比作“五大员”，即“保安员”（维护国家安全和社会稳定）、“裁判员”（解决市场主体之间的冲突）、“指导员”（制定宏观发展战略、宏观经济政策和产业政策，引导私人部门的经济活动）、“监管员”（维护市场经济秩序）和“服务员”（完善社会保障制度和公共卫生体系，发展公共教育，向社会提供“公共物品”）是非常有见地的。

1、仲裁既非司法行为，也非政府行为，而是一种服务。

2、仲裁费是一种法律服务性收费。

国家对行政事业性收费的管理由政府财政部门执行，近几年，实行了“收支两条线”管理。由于历史等多方面的原因，我国仲裁机构的仲裁费被定性为行政事业性收费，目前，我国共有187家仲裁机构，除极个别仲裁委员会以外，绝大多数仲裁机构的仲裁费按行政事业性收费由财政部门实行“收支两条线”管理。我们认为，这存在以下问题：

公共财政，是指国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出，保障国家安全和社会秩序，提供社会公共服务水平，实现社会公共领域的公共利益最大化和社会、经济均衡协调发展。公共财政的一个基本思想，就是财政要从竞争性、经营性领域退出来，经营性项目主要交给市场管，交给企业、社会去发展。

如前所述，从性质上来看，仲裁机构是民间机构，仲裁是一种法律服务，仲裁费是服务性收费而不属于行政事业性收费，因此，不应将仲裁费按照行政事业性收费实行财政管理。

我国仲裁机构的行政主管单位国务院法制办公室最近多次强调，我国仲裁制度的基本特点，是根据市场经济的要求，运用市场经济的规律，组织市场经济的专家，采取市场经济的办法，解决市场经济的纠纷，满足市场经济健康发展的需要。推行仲裁法律制度，融入市场经济是关键。国务院法制办公室明确要求我国各仲裁机构树立仲裁市场化、仲裁服务化观念；同时，政府在推动仲裁发展的过程中，要下决心解决职能错位、越位和缺位问题，建立主要依靠市场经济发展仲裁的机制，政府职能要从“办仲裁”向“管环境”转变。[8]

因此，按照公共财政的基本理念，公共财政应当从市场化的、非垄断的、竞争激烈的仲裁服务领域退出，对于国内仲裁机构的仲裁费不应当进行管理。

《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发[2001]93号文）第二条第（一）款规定：“将部分不体现政府行为的行政事业性收费转为服务性收费并依法征税”，因为仲裁收费为非行政性的、非垄断的、在市场竞争中形成的服务性收费，不将仲裁费列为收支两条线财政管理符合国务院规定的精神。

按照收支两条线的管理规定，仲裁费应由当事人直接缴往财政专户，这给当事人特别是境外当事人造成仲裁委员会由政府管理仲裁费、仲裁机构是官办机构的印象，削弱了仲裁机构的独立性。由于担心我国仲裁机构不独立、受控于政府，在涉外案件中，不少外方当事人坚决抵制在中国仲裁，这不仅使得中方当事人在中国仲裁的合理愿望难以实现，也不利于中国仲裁事业的发展。

同时，实行“收支两条线”管理，不利于仲裁机构根据市场的需求提高仲裁员报酬。仲裁的好坏取决于仲裁员，由于仲裁员报酬偏低或者不能及时得到调整，影响仲裁员全身心地投入到仲裁工作中去，从而直接影响仲裁裁决的质量，影响仲裁机构的声誉。仲裁服务质量和声誉是仲裁的生命，如果仲裁机构不能提供优良的仲裁服务，则死路一条。实行“收支两条线”管理后，仲裁员普遍抱怨报酬低，为了稳定仲裁员队伍，鼓励仲裁员集中精力办好仲裁案件，同时也尊重仲裁员的劳动和体现其劳动价值，仲裁机构想提高报酬，但由于“收支两条线”的限制，难以实现；一些外籍仲裁员更是由于仲裁报酬问题不愿意接受中国仲裁机构的聘任。

国外仲裁机构的普遍做法是按照市场法则对仲裁收费进行管理。仲裁机构是民间性的社团法人或有限责任公司，仲裁机构有权自行决定仲裁收费标准并根据市场竞争需要调整收费标准，仲裁机构有权自行决定仲裁费用的支付标准和支付方式。以美国仲裁协会为例，作为一家独立的公司法人，收费完全市场化、企业化，自负盈亏。伦敦国际仲裁中心、瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院等国际上其他主要仲裁机构采取的也都是类似的管理制度。

总之，对仲裁机构的仲裁收费实行“收支两条线”管理既欠缺充分的依据，背离转变政府职能的要求，同时又不符合我国仲裁机构管理仲裁费的实际，削弱了国内仲裁机构的国际竞争力，不利于我国仲裁事业的发展。因此，我们认为，有必要对我国仲裁机构仲裁费现行管理体制进行改革。

作者：赵健，法学博士，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、监督处处长

[1] 本文中的仲裁专指商事仲裁，即解决平等民事主体之间经济贸易纠纷的仲裁，不包括劳动仲裁和其他行政性或强制性仲裁。

[2] 参见杨有青：《关于廉价政府的几点思考》，载《理论学习与战略思考－中共中央党校分校学员论文调查报告选》（第22辑），中央文献出版社2004年版，第127页。

[3] 参见陈治东：《国际商事仲裁法》，法律出版社1998年版，第1页。

[4] 参见宋连斌：《国际商事仲裁管辖权研究》，法律出版社2000年版，第14页。

[5] 参见康明：《我国商事仲裁收费与分配问题初探》，载《仲裁与法律》2004年第1期，法律出版社2004年版，第41页；参见赵健：《国际商事仲裁的司法监督》，法律出版社2000年版，第2－5页。

[6] 参见胡大伟：《积极培育、完善和发展我国仲裁服务市场》，载《仲裁与法律》2004年第1期，法律出版社2004年版，第68页。

[7] 参见肖建国：《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000年版，第302页。

[8] 参见吕勇、黄志勇：《WTO与中国仲裁机构的改革》，载《仲裁与法律》2004年第1期，法律出版社2004年版，第38－39页。

[1]《中华人民共和国仲裁法》 第四条

[2]《中华人民共和国仲裁法》