司法部门规范上访行为主体存疑思维导图

当前社会各种矛盾突出，信访总量连年攀升，一些信访人士甚至采取过激手段，希望博得政府和舆论关注。以至于跳大桥、爬电塔、打横幅，这些状况在一些城市屡见不鲜，已经成为寻常世景一部分。深圳此次由司法和行政系统四部门联合发布通知，意在遏制这种非正常上访，规范上访行为，这种城市公共治理的目标追求用心良苦，公众当能体会三分。

然而，非正常上访不同于社会治安等其它问题，其有对社会秩序的干扰性一面，又有对政治权利的实践性一面。依法处理非正常上访破坏社会秩序的问题，依据《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》等国家法律执行即可，并无另行通知强调的必要。而信访衍生的政治权利问题，当前更是错综复杂，并无清晰一致的认知，以公检法司部门联合通知的形式来规范上访行为，其主体是否合适尚需存疑。

更根本的困境在于，非正常上访往往涉及土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等诸多方面，其中有很多与基层政府的公权力运作息息相关。甚至可以说，绝大多数信访，事实上都伴有对一地政府行为的申诉抗告。官民纠纷成为信访的主导线索。这种情况下，地方政府部门一方面是信访案件的当事人，另一方面又是信访案件的仲裁者。由公检法司这些部门来联合制订一个规范信访的通知文件，是否合适值得商榷。

在许多信访案例中，可以清楚地看到这种现象：一些基层政府既是现实问题的制造者，又在扮演问题的解决者。多数情况下，要基层政府承认自身是某个信访问题的制造者，由于问责制度的缺失，这种可能性非常低。相反，当基层政府扮演问题的解决者时，往往倾向于采取收买、笼络、欺瞒、打压上访，甚至是直接取消问题的方式。这种只“束民”不“约官”的信访规范，往往成为郁积民怨、激化矛盾的反向机制。

基于此，由政府权力来规范涉及到其自身的信访行为，就会落入第三方缺失的困境。即使一地政府如深圳特区，有城市治理的公心，意欲规范为非正常上访所影响的秩序，这种政府权力行使的循私嫌疑也难以避免。当维持社会秩序与打压公众信访之间，不能清晰明确地划出界限，这种指向公权的不信任，本身就是不可承受的治理成本。

故此，这种涉及到公权与私权关系处理的问题，理应由人大来充任第三方较为合适。何为非正常上访，除了“影响社会管理秩序”可由行政部门据法判断，人大还应该明确这种指涉公权力的公民申诉权利，其边界和内涵究竟如何，才能有效阻遏公权力在信访案件中对于公民私权的通吃。至少在当下，由人大来出台规范非正常上访的法规条例，在释法主体上要比政府部门更加合适。

不得不看到，以公权力的系统性消耗来回应公民个体的信访诉求，这是许多非正常上访产生的真正原因。一个政府部门只要踢一次皮球、给一个冷语，对于一个行政相对人来说，就完全可以累积成个体的彻底绝望。在明知公权运作仍然问题重重的时候，依然继续加大对公众信访行为的管制压力，而不是保持某种谨慎而灵活的缓压和释压机制，这是一个需要警醒的行政倾向。

通常来说，没有人热爱上访，更没有人热爱诸如跳桥、跳塔之类的极端行为，这是对人性的基本信任。深圳《依法处理非正常上访行为的通知》或有其必要，而那些深入检讨涉访涉诉案件中政府行为的通知更有必要。如果导致这些行为的体制性痼疾不清点，或者不能获得与规范信访同等程度的重视，则会造成公义的流失。