关于行政诉讼和解制度的思考思维导图

我国行政诉讼法对管辖问题做了比较详细的规定，在级别管辖上，以基层人民法院审理第一审行政案件为主；在地域管辖上，行政案件原则上由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，即管辖的法院与被诉行政机关同处一地。[③]之所以这样规定，是出于便民诉讼的考虑，也是为了方便法院行使审判权和执行权，降低诉讼成本。但是，行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，我国的法院体制和法官晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，[④]法院在人、财、物方面要受制于当地政府，在审判中易受到行政干预。2007年4月，新的诉讼收费办法实施之后，法院对当地财政的依赖进一步加强。因此在审理以县级政府为被告的行政案件时，基层法院面临来自政府（包括同级党委）的压力很大，具体表现在以下三难。

一是立案难。由于行政审判涉及当地政府部门甚或当地政府的直接利益，法院由于怕得罪地方政府领导和被诉行政机关而影响自身利益, 立案时审查过于谨慎，对于一些影响群众利益的所谓“热点”问题不敢大胆立案；更有甚者，有些地方领导还常常要求法院在一些行政案件立案前需上报当地政府，得到政府批准后才能立案。在行政机关的干预下， 法院对行政案件的立案困难重重。二是审判难。行政机关在被诉到法院以后，往往不是通过正常的诉讼程序积极应诉，而是通过各种途径以领导打招呼、批条子、作指示等方式对法官办案进行干预，致使行政审判法官处于左右为难的境地。三是执行难。行政机关在败诉之后，往往不能正确对待，片面认为司法权干预了自己的行政权，自觉履行的积极性不高，而法院由于在很多方面受制于政府，不愿意轻易“得罪”行政机关，希望在不伤及行政机关“面子”的前提下，最大程度上维护行政相对人的利益。

为解决以上难题，目前有两种比较好的途径，一是建立行政诉讼异地管辖制度，二是构建行政诉讼和解制度。行政诉讼异地管辖相关司法解释即将出台，本文则着眼于通过诉讼和解减轻行政对司法的干预。

即便行政诉讼异地管辖相关司法解释出台，异地审判具有法律依据之后，行政和解也具有其存在和发展的空间，因为无论是传统行政审判模式,还是异地交叉审判模式,“行政机关有权在一定幅度或范围内选择处理决定,并且有权撤销原处理决定”的可能性不会发生改变；[⑤]其次，异地审判还存在执行的问题，到底是异地审判的法院执行判决还是由当地法院执行虽然尚未明朗，但是通过和解由行政机关自觉改变具体行政行为，维护行政相对人的合法权益无疑是最优选择；再者，异地审理的法院,由于其地位的相对独立性,能够更公正、合理地考量行政机关提出的和解方案,从而有效地保障相对人的合法权益。

其次，行政自由裁量权的存在为和解提供可能。在行政诉讼中，只要对诉讼标的有处分权，就应该存在和解的基础。自由裁量广泛存在于行政活动中，行政自由裁量权的实质是行政机关的自由选择,是行政主体自由处分职权的表现。如果行政机关对职权的处分不违背法律和侵害公共利益,且其处分在行政相对人可以接受的情况下,那将是国家受益,行政相对人受益,行政主体受益,且可节约诉讼成本。

再次，政府职能转变为和解提供现实基础。社会的发展已经超出了传统学说的视野，“现代公共行政已从权力中心走向服务中心，”[⑦]。现代行政活动不再拘泥于以往的高权行政，非权力行政方式所占比重日益增大，如行政指导、政府采购、行政合同等，行政争议更多的是由政府提供公共服务引起的，既然政府在参与该类行政活动时，可以与行政相对人进行平等协商，那么就没有理由否认诉讼阶段与原告的协商和解，当然需要限制在法律框架内。

在行政诉讼中引入诉讼和解并不违背我国现行法律的规定。我国《行政诉讼法》第51条规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该条规定从一个方面也说明了人民法院可以通过和解等方式达到原告撤诉或者行政机关主动纠错等行政争议得到妥善解决的效果，笔者认为该条规定间接承认了行政诉讼当事人之间的和解制度，是法律赋予法院诉讼阶段行政和解监督权的具体体现。

1、可以迅速解决纠纷，降低诉讼成本，节约司法资源。行政审判和判决耗时耗力，并且容易引起上访、申诉等现象，浪费各种资源。通过和解解决行政争议，能够使双方当事人均得到满意，真正做到案结事了。无论对当事人还是法院来说，都可以节省大量的时间和精力，这一点在处理原告人数较多的共同诉讼方面更为典型。

2、能够有效缓解对抗，达到法律效果和社会效果的统一。通过和解，行政主体通过改变不合理的具体行政行为，不仅使行政相对人的合法利益得到保障，而且能够消除其对行政机关的抵触情绪，增进人民群众和行政机关的相互理解和信任。同时由于和解过程中行政相对人的积极参与，他们能够在中立方法院的指导下了解相关的法律制度，有助于息诉罢访，有利于社会的稳定，有利于我们和谐社会的建设。

3、有利于行政机关自查不足，提高行政机关的公信力。在被告作出的具体行政行为有瑕疵的情况下，行政和解可以使行政机关意识到自己的不足并加以改进，改善行政机关的强势形象。法院通过协调工作，也能在保障司法独立的前提下，更好的行使对行政权的司法监督。

4、有助于改善行政诉讼的外部司法环境。行政诉讼和解有助于消除行政机关对法院司法审查的抵触情绪，减少地方的行政干预，减轻法院的压力，提高司法效率。

其一是合法性原则。行政和解必须在法律的框架内进行，通过协调解决行政争议，并不是放弃对行政行为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作。否则，即违背了行政诉讼的初衷。

其二是自愿性原则。行政和解应当由当事人申请启动，虽然个案中法官可以根据利益衡量的原则提出和解的方案，但是最终要取得当事人同意，尤其是行政相对人的同意，坚决杜绝“以权压人”，违背当事人的意愿。当事人之间无法达成和解的，人民法院应当终止和解，及时作出裁判。

其三是有限性原则。和解是解决行政争议的有效方式，但并不是所有的行政案件都适用和解，行政机关行使的是国家赋予的公权力，不得随意处分其权利，因此在行政诉讼领域，和解的空间相比民事诉讼要小得多，当事人和解应仅限于行政机关能够自由处分诉讼对象的情况，并且要依法严格进行。当事人不同意或者协调后又反悔的，应当及时恢复审理，不得当判不判，久拖不结。

法院在当事人和解过程中一定要把握“度”，防止越俎代庖。法官的主要作用是在协调的过程中通过积极引导，促使双方自行达成和解协议，而不是代替当事人出主意，不可给当事人尤其是原告方施加压力。简而言之，应以双方合意解决为主，法官引导协调为辅。

1、提高行政审判法官自身素质。行政审判法官，不仅要具有娴熟的司法审查能力，而且还需具备高超的沟通协调能力和群众工作能力，善于引导当事人正当合法行使权利，要防止和避免因工作方法不当导致矛盾激化和转化。

2、引进其他协调主体，多方位进行和解。行政案件的协调可以采用人民陪审员参与协调的理念，通过邀请人民陪审员参与协调，加强原告与行政机关的沟通和理解，这样既减少了司法干涉行政的可能性，又有利于化解纠纷和矛盾。

3、建立与行政机关的沟通协调机制。对审理行政案件过程中发现的行政管理方面的问题，通过司法建议等方式向有关部门提出纠正意见，注意加强与行政机关的沟通和协调，通过邀请观摩庭审、通报情况等方式，促使行政机关提高依法行政意识，帮助行政机关提高行政执法水平，从源头上减少行政案件的发生，为行政诉讼和解工作的顺利开展奠定基础。