行政合同制度之综述思维导图

概念反映了事务的本质属性，因此，概念是认识事物的基础。关于行政合同的概念，学界理解不一，所以想要给行政合同下一个准确的定义很难。

在我国，行政合同的出现是近二十年的事，受国外行政合同理念和国内经济体制与政治体制改革的影响，其中受法国、德国的影响最深。虽然行政合同在我国行政管理领域应用较为广泛，但理论上对其认识并未统一，呈现“百家争鸣”的局面。

民法学者的观点：著名民法学家梁慧星教授认为：“什么是行政合同，中国现实中有没有行政合同？哪些属于行政合同？这些问题当然有深入探讨的必要。……如果说有所谓的行政合同的话，只能存在于行政权力行使领域，属于行政法律关系……”王利明教授也认为：“行政合同究竟如何定义，其规范的对象是什么，恐怕仍然是个有待讨论的问题。即使存在行政合同，是否由合同法调整，亦不无疑问。”可见，民法学者否定了行政合同在民法领域的存在，并推定若行政合同存在的话，只能属于行政法领域。

从以上我国行政法学界对行政合同的定义可以看出，学界大多数采取的是主体兼目的说，至少在这些方面已达成共识：1、在行政合同的主体上，行政合同必须有一方是行政机关；2、行政合同是行政主体与行政相对人之间经过协商而达成的一种协议；3、行政合同是行政机关为了实现行政管理目的和行政职能。当然，虽有共识，但也有分歧。分歧主要是：1、行政合同是否可以是行政机关之间的合同；2、行政合同与民事合同相区别的标准是行政管理目标还是行政法律关系。

笔者认为，行政合同是行政主体为了实现行政管理的目的,而与行政相对人通过相互协商而达成的一种协议，进而导致行政法律关系的产生、变更和消灭。那么，应当包括行政主体之间的合同，因为行政主体在特定的条件下也是可以成为行政相人的。在识别的标准上，采用行政管理目标更为妥当。因为行政法律关系是由行政法来调整的，既然这样，那我们为什么还要用行政法来调整一次呢？区分行政合同与民事合同就是为了解决法律适用问题。用行政管理目的标准则应注意是用直接的行政管理目的为标准。比如行政机关买办公用品签订的合同就不算行政合同，虽然买办公用品是为了实现行政管理目的，但不是为了直接实现行政管理目的。括且采用才行政管理目的标准也是国外普遍采用的观点。

由上，我们可以总结出行政合同的特征：第一、行政合同一方当事人必须是行政主体；第二、行政合同以行政管理为目的，是行政机关履行职责的一种手段、方式；第三、行政合同贯彻行政优益权原则，这也是行政合同与民事合同最大的区别。因为，行政合同就是为了公共行政，为了公共利益而存在的。

性质是由概念决定的，既然概念尚存争议，那么行政合同的性质也会有不同的认识。关于行政合同的性质，目前存在三种看法，一种看法是认为行政合同是“行政与合同两方面性质的综合”，既不等同于行政命令，也不同于民事合同；二是将行政合同基本等同于民事合同，并将其置于民法理论与规则的调整范围之下；三是认为行政合同实系现代政府为适应社会发展的需要，充分发挥其服务职能，而采用的一种特殊的行政手段。

虽然在行政合同的签订过程中，体现了自由协商的契约精神，且更多地表现为一种民法意义上的合同订立。但是，行政合同毕竟有它自身的特点，即参杂有行政性与权力性，最典型的就是行政优益权（或称行政优先权、行政特权）。第一、行政合同的目的是为了行政管理目的的实现，因此它产生、变更或消灭的实行政法律关系，而非行政法律关系。第二、行政合同的一方主体必须是行政主体（包括行政机关和有行政职权的其他组织）；第三、行政合同的内容是关系社会公共利益的。有学者认为“合同内容是公益还是私益是决定合同是行政合同还是民事合同的重要标准。”也正是基于这样一种观点的存在，才使得行政特权予以存在。第四、在行政契约的履行、变更和解除中，行政主体享有“优先权”，这在民事契约中是不存在的。行政优先权，是指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。”其优先权具体体现在：①行政主体对合同的履行有监督权或指挥权；②行政主体对不履行或不适当履行合同义务的相对方有制裁权。“制裁权是行政机关保障行政合同履行的一种特权。行政机关的制裁权是一种当然的权力，不论合同中有无规定，它都可以依照职权行使。” ③行政主体可以在特定条件下单方面变更、解除行政合同，而不需征得相对方同意。

因此，行政合同它是私法在公法领域具体运用，日本公法学大师美浓部达吉对私法在公法上的运用作了精辟的分析，他指出:“有人以为契约的观念是专从私法发达而来，因而主张所谓契约当然仅指私法上的契约而言。其实，契约的观念若可解作‘因当事者双方的同意而发生其所冀求之法律的效果的行为’，则契约决不限于私法的区域，在公法的区域中亦不乏其例。……在国家和人民的关系上，当必要时国家固然可以单方的意思去命令和强制人民。但在事件的性质上没有违反对方的意思而加以命令的强制为不适当时，尊重对方的意思之自由，依同意而构成国家与人民间之一定的公法关系，亦当然不能说是违反公法关系的性质。”

综上，笔者认为，行政合同体现了私法契约性，但这只不过是一种手段，是为实现行政管理目的而服务的，因此，我们应从行政合同的目的来分析其性质，即行政合同法律关系的性质实质上更多地体现为行政法律关系的性质，行政合同应划入行政法的调整范围内。

这种争议在制定合同的过程中尤为突出。如有学者指出:“由于土地使用权出让合同主体地位不平等,不是简单的两个经营者之间的关系,因此,土地使用权出让合同不应纳入统一的合同法中”。1997年6月9日,行政法学专家应松年在《法制日报》上发表了《行政合同不容忽视》一文,该文指出了判断行政合同的三项标准，指出了行政合同的存在必要。对此，一些民法学专家指出：“行政合同不容忽视》一文中所提到的合同,本质上应属于市场交易的行为,即使一方当事人为行政机关,即使法律规定实行强制签约(如粮食定购),也仍然属于民事合同,而与所谓的行政合同有本质的区别”。结合上文论述亦可知，尽管有些民商法学者对行政合同的存在持否定观点,但在行政法学界,学者们对行政合同的存在还是普遍认可的。

没有规定双方纠纷解决的途径，不利于处于弱势地位的服务中心的权利救济。由于现行法律和司法解释没有明确规定行政合同这一概念，,因此,人民法院在行政审判中极力回避行政合同纠纷。在审判实践中,对于行政合同纠纷,法院要么裁定不予受理,要么以其他案由（如民事纠纷）受理。尽管审判在实践中也有个别受理行政合同纠纷的实例,但严格说来,我国现行行政诉讼法和司法解释并没有明确规定将行政合同纠纷纳入救济范畴。我国尚未有单行的《行政合同法》，对于行政合同没有法定救济方式，习惯上采用协商、仲裁、行政内部裁决以及行政诉讼等方式解决，通过行政诉讼解决的行政合同纠纷可谓寥寥无几。同时，由于对行政合同纠纷的特点，特别是“双务性”特点关注不够，与现行的行政诉讼制度的单向性构造相矛盾，不利于行政合同纠纷的有效解决。

在现代行政管理实践中，行政主体运用行政合同的方式实现行政管理目标已成为一种趋势，若对每一种行政合同都进行立法，则会增加立法成本，也会导致各法律之间的冲突。笔者认为，由于行政合同具有行政性与合同性的双重属性（以行政性为主），且行政合同与民事合同这两种制度的理论基础亦不相同，因此，在《合同法》没有行政合同的内容是比较妥的。从目前行政合同的实践来看，在我国制度专门的行政合同法是较为理想的选择方案。在此之前，我国针对行政处罚、行政许可、行政复议等行政行为也专门制定了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政复议法》，且实施效果良好，这也为我国制定行政合同法提供了一个很好的经验。

当然，对制定专门的法律规范来看，有两种情形可供选择：一是制定《行政合同法》；二是制定《行政程序法》，在里面设专章对行政合同进行规定。十届全国人大常委会已将制定行政程序法列入本届五年立法规划的调研项目。近年来,行政法学界起草的《行政程序法》(专家建议稿)已将行政合同作为其中一章予以规定。在法律上对行政合同进行确定，可以更好为行政合同的发展建立一个法律基础，为行政合同在现实生活中的实施提供一个法律依据。笔者认为，在法律上，应对行政合同的概念、主体、适用范围、监督救济、责任承担等方面进行规定，以增强其在现实生活中的可操作性。

1、明确行政优先权形式的条件。为了防止行政优先权的滥用，应对其的行使规定一定的义务性条件：①采取强制措施执行行政和同的条件是为了公共利益的需要；②明确单方变更行政合同中的“情势变更情况”，如为了维护公益的需要，给予相对人的补偿为前提等；③采取行政制裁措施时应说明理由，并听取申辩。2、明确规定并维护相对人必要的权利，形成对行政合同优先权的反向制约：①取得报酬和享受优惠与照顾的权利；②被告知的权利，在利益将被侵害或将要被采取制裁时享有的被告知的权利；③陈述、申辩的权利；④损害赔偿请求的权利。

有合同便有纠纷，由纠纷就有救济。上文对行政合同立法作了论述，行政合同立法的完善将是我国行政合同救济制度构件的一个坚实的基石。由于我们已将行政合同定性为行政行为，受行政法的调整，同时，从域外行政合同的发展模式中可知，世界各国的行政合同纠纷也是采取行政法上的救济方式，如在法国，行政法院拥有对行政合同的审判管辖权，法国诉讼中的完全管辖之诉，可以撤销、变更行政机关的决定，也可以判决行政主体的赔偿责任；德国法上，作为一般规划，如果行政合同一方当事人不履行合同义务，也是通过向行政法院提起诉讼来解决合同履行问题；在日本，行政合同的争讼等于日本公法上的当事人诉讼。因此，笔者认为我国行政合同的救济也应从行政法上寻求救济方式。

在救济方式上，首当其冲的应该是司法救济方式。因为司法救济是由司法机关代表国家来实施，以国家强制力保证救济的获得和实现，从而也促使行政机关必须依法实施救济，它是纠纷解决最终和最为有效的途径。行政合同的司法救济应注意这些问题：第一、赋予行政合同中行政主体的诉讼原告资格。行政合同不同于其他的行政行为，其有“双务性”（行政性与合同性），因此行政合同争议是在双方约定的条款的基础上产生的，要求解决争议的一方不仅局限于行政相对一方。如在合同的变更、解除、补偿等问题上，应在法律、法规和合同约定的范围内双方充分协商，达不成一致意见或产生纠纷后，行政机关一方也存在着要求法院裁决是非并通过法院判决强制对方履行义务的要求。第二、合理配置当事人之间的举证责任。《行政诉讼法》第32条规定，被告对做出的具体行政行为负有举证责任。因此，行政机关对证明行政合同行为、行使行政优先权解除或变更合同具有举证责任。但是对于因行政合同违约而要求行政机关承担违约责任及其赔偿或补偿方面，则由原告举证，即涉及到私法内容方面的纠纷则奉行“谁主张，谁举证”的原则。第三、行政合同纠纷的赔偿部分可适用调解。《行政诉讼法》第67条规定行政侵权赔偿诉讼可以适用调解，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第30条，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解，也就是说有关行政侵权赔偿诉讼还是可以适用调解的。

此外还可以考虑行政裁决，行政仲裁对行政合同争议的解决。

[1]于安．德国行政法．北京:清华大学出版社，1999