公益诉讼与民事诉讼立法的完善思维导图

只有公共利益受到侵犯，才有检察机关代表社会提起公益诉讼的必要性。公共利益不仅具有公共性、整体性，还具有不确定性，难以给出一个范围明确的界定。耶林说“公共利益，是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易的安定秩序的利益”。[1]如此宽泛的界限，当然不能令人满意。有人定义公共利益为多数人的利益，这更不符合现代公益保护的宗旨。因为在现代国家的司法实践中，有许多案例却是为保护极少数人的利益，如美国把保护少数族裔或少数人宗教信仰的案件看做是公共利益。

同时，公共利益并不是凌驾于个人利益之上的利益，因个人利益和公共利益同等重要。之所以要保护公共利益，原因就是公共利益与个人利益相比，更容易被忽视。个人都知道在自己的权利受侵害的时候，提起诉讼请求司法保护，但是，公共利益却很可能出现受害者不知道权利受到了侵害、受害范围不明确而无人起诉的情况，这就决定了它比起私人利益更需要在制度上为公共利益设置司法保护。

还有人认为，案件是否是公共利益案件，应看起诉人主观上的倾向。如果提起诉讼是为自己的利益，就不是公益。如王海打假，知假买假的行为，主观是为了自己，所以他的诉讼就不是保护公共利益的诉讼。相反，客观说则认为，应当从诉讼的客观效果上看是否保护了公共利益。

虽然公共利益具有不确定性，但是可以肯定，它是一种集合性的利益，该利益在现在或将来可能对每个人的生活或交易安全都产生影响，一般要根据当前社会人们的理解能力来判断，并且要有前瞻性。比如重庆“钉子户”事件，很多人认为“钉子户”拒绝拆迁损害了公共利益;但是，从另一角度看，强迫“钉子户”拆迁更可能损害了每个人对于不动产享有的利益，潜在的损害了所有不动产权人的利益。在一定意义上，保护“钉子户”的利益其实就是潜在的维护社会公益。舆论和法学界一边倒地认为“钉子户”的行为损害了公共利益，这本身就是容易导致以公共利益来反对一种未来也可能成立的一种新的公共利益。

公共利益往往通过新的案件表现出新的类型，需要由司法机关根据司法经验以及社会长远发展需要灵活决断;它需要立足于现实，更需要放眼于未来。立法可以采取列举式和概括性相结合的方式来界定什么是公共利益，并给司法以自由裁量权。

公益诉讼的提起者可以是检察机关，但是不限于检察机关。政府、有关社会团体甚至个人也应当有提起一定范围的公益诉讼的资格。原则上说，对于环境污染事件，任何组织或个人都应当有权提起公益诉讼。但是，对于其他事件，主要应考虑赋予检察机关提起公益诉讼的合法主体资格。理由有三：

中国已经进行近30年的经济改革，改革的思路是以效率为先，鼓励个人和企业组织进行经济创新，并通过大量的立法来保障市场主体的经济利益，却忽视了对社会公正的关注。由于企业和个人并不承担社会责任，法律也不能随意强制企业承担社会责任，所以，大量的社会矛盾出现了，特别是贫富两极分化严重，社会存在不满情绪，亟待需要保障社会公平的司法制度来平息。由于利益受到侵害的弱者往往不能有效地保护自己的权利，而法院实行“不告不理”的原则，不可能主动去解决社会纠纷，这就要求有代表社会公益的机关或个人主动提起诉讼。人民检察院是宪法所确立的国家法律的监督机关，当然可以代表国家提起民事公益诉讼，给予弱者或其他特殊利益群体以法律救济。

二是检察机关监督法律实施的职能决定了提起民事公益诉讼的必要性。国家承担着保护社会公益的职能，要监管市场和保卫社会，许多涉及公益的立法都规定了保护弱者或弱者群体的内容，如妇女权益保障、青少年儿童权益保障、消费者权益保障、环境保护，等等。但是立法者常常没有规定法律救济措施，特别是没有规定有关受害者在没有起诉的情况下，这些关系到社会利益的强制性法律如何得到恢复和矫正。国家检察机关有保障国家法律实施的责任，有权以国家的名义对社会上的不当行为进行矫正，应具有诉讼主体资格。

三是有国外法律可以借鉴。检察机关提起公益诉讼是两大法系国家的普遍做法。法国新民事诉讼法规定，检察院代表社会，可以作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。在有妨害公共秩序的行为发生时，检察院为维护公共秩序，进行诉讼。德国和日本的民事诉讼法也都赋予检察机关依职权提起公益诉讼的权力。意大利的检察机关则可以根据需要提起任何类型的公益诉讼。

在美国，检察官有权对涉及政府利益或公共利益的案件，提起并参加诉讼。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条明确规定，“在制定法另有规定的情况下，对于保护他人利益的案件，可以以美国政府的名义提起诉讼。”

当然，西方国家是按照三权分立来定位检察机关的性质，它实质上都是作为政府组成部门(行政机关)的一部分。而我国检察机关是专门的法律监督机关。有人认为我国检察机关不能兼有作为原告提起公益诉讼和国家法律监督双重角色于一身，但是，按照逻辑，我国的检察机关行使监督性的司法权，应当比西方国家的检察机关更有权提起公益诉讼。检察机关提起公益诉讼正是其行使法律监督权的表现。公益诉讼中的检察机关是被法律授权提起所有类型的公益诉讼，其范围几乎可以涉及到社会生活的各个方面，这就是其法律监督权最好的体现。

笔者主张社会团体或个人提起公益诉讼的范围应当限于环境保护等诉讼，主要目的是为保护法律的安定性，防止以随意提起诉讼的方式干扰他人的生活。

检察机关提起公益诉讼，将会遇到制度上的一些问题，这里择其要而分析，并提出可行的解决方案。

(一)检察机关与真正的利害关系人之间的关系

(二)检察机关可否作被告