第二章财政政策分析思维导图

（一）财政学的一般原理1.掌握市场效率与市场失灵2.掌握公共物品与公共需要3.熟悉政府干预与政府干预失效4.了解财政的资源配置职能、收入分配职能和经济稳定与发展职能

（二）财政收入和支出1.掌握财政收入的分类2.掌握税收的分类及运用3.掌握债务收入的分类及运用4.掌握非税收入的分类及运用5.掌握财政支出的功能分类6.掌握购买性支出和转移性支出7. 熟悉财政收入的规模和影响因素8.熟悉影响和确定财政支出规模的主要因素.了解我国财政支出结构的发展变化以及如何优化我国的财政支出结构

（三）财政政策分析1.掌握财政政策的类型2.掌握财政政策的内在稳定器作用3.掌握财政政策的“挤出效应”4. 熟悉相机抉择的财政政策及其运作机理

（一）市场效率与市场失灵市场是用价格机制来配置资源的制度安排。理论上，市场机制可以调节商品和要素的供求，即完全靠市场机制这只“看不见的手”就可以实现资源最优配置。市场效率是在宁全竞争状态下所达到的帕累托效率。所谓帕累托效率，指的是不可能通过资源的重新配置，达到使一个人的境况变好而不使其他人的情况变坏的结果。按照市场效率的不同影响因素，市场效率实际上是市场资源配置效率、市场信息效率、市场制度效率和市场行为效率的总和。单一的资源配置方式、不完全信息、制度的限制、有限理性对市场效率都有弱化作用，存在帕累托改进。因此，资源配置方式的调整信息的获取和传递、激励机制的设计、制度的创新、有限理性的矫正都是帕累托改进的重要方式。市场效率的获得与市场失灵的产生具有相同的因素，导致市场高效率的原因也是导致市场非效率的原因。市场效率实现的条件是完全竞争市场，有大量的买者和卖者；市场上同种商品的每个厂商生产的产品是无差异的；所有的经济资源在各行业间完全自由流动；市场上从事交易的每一个人掌握的信息是完全的；经济主体是完全理性的。

在上述条件约束下，市场每一个消费者和生产者都是既定市场价格的接受者市场失灵的主要原因大体可以划分为三大类

(1)市场势力，主要指垄断和自然垄断等。市场势力的形成主要有两方面的原因：一是市场竞争的结果最终导致垄断；二是某些行业田白术、市场等方面的原因天然具有垄断的特性，这种情形经常出现在公用事业部门，例如，供水、供电、管道煤气、电信等。

(2)市场残缺，主要是公共物品、外部性、信息不对称等导致的市场不存在问题。市场不存或者说无法形成有效市场，自然无法实现资源的有效配置。

(3)市场功能缺失，主要包括分配不公平、经济波动、劣质品等。市场能够解决效率问题，但不能解决公平问题。现实中的一些经济问题并不是因为市场无法有效发挥功能造成的，而是市场有效运行的结果，然而这个结果未必让人满意。这类因为市场功能不完整而力不能及的经济现象被称为市场功能缺失。市场失灵导致市场机制配置资源的缺陷具体表现在：①收入与财富分配不公；②外部负效应问题；③竞争失败和市场垄断的形成：④失业问题；⑤区域经济不协调问题；⑥公共物品供给不足；⑦公共资源过度使用。

（二）公共物品与公共需要公共物品是与私人物品相对应的一个概念。

划分这两类物品的依据是竞争性和排他性。私人物品的所有权属于个体，具有竞争性和排他性。例如，一双鞋不可能同时供两个以上的人穿在脚上。私人物品的这种排他性也称为消费上的“竞争性”。现实经济中的大部分物品是私人物品，市场机制所能调节的也主要是私人物品。公共物品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的物品。根据非竞争性和非排他性的程度，公共物品分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是在消费上具有完全的非竞争性和完全的非排他性的产品，较典型的例子是国防，还有外交、法律、法规、灯塔、港口等。准公共物品指具有有限的非竞争性和非排他性的物品。准公共物品分为：自然垄断型公共物品，如下水道系统、供水系统、铁路运输系统、基础科学研究工作等；不论人们的收入水平如何都应该消费或得到优质高效服务的物品，如社会卫生保健、中小学教育、传染病免疫等。公共需要是与私人需要相对应的一个概念。公共需要是指公共部门主要是政府以公共物品的形式，向社会提供安全、公共秩序、防灾、环境保护和经济发展的社会条件等方面的产品和服务，满足社会公众公共利益的需要。公共需要的特征包括：非加总性、无差异性、非对称性、外部性、社会剩余产品性、整体性、强制性。社会公共需要涵盖的范围颇广，包括政府执行某职能以及执行某社会职能的需要，如行政、国防、文化教育、卫生保健、生态环境保护的需要；也包括基础教育设施、基础产业、支柱产业和风险产业投资；从广义上讲，还包括为调节市场运行而采取各种措施和各项政策提供的服务等。

（三）政府干预与政府干预失效政府干预或国家干预，亦称宏观调控，是一个国家政府特别是中央政府的经济职能是在经济运行中，政府为了促进市场发育、规范市场运行，对社会经济总体的调节与控制。

政府干预主要表现为政府利用经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，对市场经济的有效运作发挥调控作用。政府干预有四个特点。一是调控的主体为国家。与微观经济管理行为不同，宏观经济调控的主体是国家而不是具体的经济活动主体。二是调控的主要方式表现为经济政策，是宏观经济调控政策的法律制度化表现，是一种“政策性法律”。三是调控的效力多为引导和鼓励。由于宏观经济调控多以政策出现，政策的效力在于引导和鼓励，而不在于强制执行或者加以处罚。四是调控以社会整体经济发展为出发点和归结点，体现出综合性。不过，现实经济中，政府干预未必是有效的。政府干预失效，主要表现在短缺或过剩、信息不足、官僚主义、缺乏市场激励、政府政策的频繁变化等方面。政府干预失效的原因，主要包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。

（四）财政收入的分类财政收入是指政府为履行其职能 实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。

财政收入表现为政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度）所取得的货币收入。财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，在很大程度上取决于财政收入的充裕状况。依据不同的标准，可以对财政收入进行不同的分类。国际上通常按政府取得财政收人的形式对财政收入进行分类。这种分类方法将财政收入分为税收收入和非税收入两大类按照财政收入的管理权限，将财政收入按税种划分为中央收入、地方收入和中央与地方共享收入。

（五） 税收的分类及运用税收是国家为实现其职能，满足社会公共需要，依照法律预先规定的标准，对私人部门强制、无偿地取得公共财政收入的一种规范形式。

在许多国家，收是财政收入中的最主要部分，是财政收入最重要的来源和最基本的形式。税收收入占财政收入比重是衡量财政收入质量的重要指标，税收收入占财政收入比重大，财政收入质量高。税收作为一种政策工具，具有分配形式上的强制性、无偿性和固定性特征。这三个特征使税收调节具有权威性。税收的调节作用，主要通过宏观税率确定、税负分配、税收优惠和税收处罚体现出来。按征税对象的不同，可以将税收分为流转税、所得税、财产税、行为税和资源税五类。根据税负是否容易转嫁，可以将税收划分为直接税和间接税。税收按其计税依据的不同，可分为从价税和从量税。以财政收入的管理权限为标准，按税种可以将财政收入划分为中央税、地方税和中央与地方共享税宏观税率指的是总的税收水平 就是总税额占国民收入的比重。当一国把税收作为财政收入的基本来源，宏观税率就成为衡量财力集中与分散程度的一个重要指标。宏观税率确定后，税负的分配就显得十分重要。税负分配，一方面是由政府部门来进行，主要是通过税种选择和制定不同的税率来实现；另一方面是通过市场活动来进行，主要是通过税负转嫁的形式体现出来。税负转嫁的结果，使纳税人名义税负与实际税负不相同。因此，可以说税负转嫁是在政府初次分配的基础上，通过市场机制的作用而进行的税负再分配。税收优惠与处罚是为了某些特殊需要而实行的鼓励性或处罚性措施。税收的优惠性措施包括许多方面，比如减税、免税以及建立保税区等，税收的处罚性措施包括罚款、征收滞纳金等。无论是优惠性还是处罚性措施，对实现财政政策的某些目标都能起到一定的作用。现代税收原则是在亚当·斯密和瓦格纳等人的税收原则基础之上发展起来的，包括税收的效率原则、公平原则、稳定原则和财政原则等。从最初的课征到最终的负担，税收可以分为三个环节：税收课征于最初的纳税者，称“税收的冲击”；税负的转移，称“税收的转嫁”；税负的最后负税者，称“税收的归宿”。

（六）债务收入的分类及运用政府债务收入也称公债，是指政府以债务人身份，凭借政府信誉，采用信用方式取得公共财政收入的一种形式。

公债包括中央债和地方债。由中央政府发行并承担最终清偿责任的公债叫国债，由地方政府发行并承担最终清偿责任的公债叫地方债。在现代社会中，公债以其有偿性、自愿性、灵活性等基本特征，以及弥补财政赤字、筹集建设资金、调节货币流通和经济运行等诸多独特功能，成为政府的重要政策工具。从公共风险的视角看，政府所承担的现时义务体现为一种直接债务，所承担的未来义务体现为一种或有债务。根据政府的义务是否得到法律或合同的确认，可以区分为显性债务和隐性债务。从政府作为公共风险的承坦者和化解者的角度，政府债务可以区分为四类：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务、隐性或有债务。根据公债偿还时间不同，公债可分为短期债、中期债和长期债三种形式。短期债一般通过出售国库券取得，主要进入短期资金市场（货币市场），利率较低，期限一般为3个月、6个月和1年三种。中长期债一般通过发行中长期债券取得，期限1年以上5年以下的为中期债券，5年以上的为长期债券。中长期债券的利率因时间长风险大而较高。作为一种财政信用形式，公债最初是用来弥补财政赤字的，随着信用制度的发展，公债已成为调节货币供求、协调财政与金融关系的重要政策手段。另外，由于公债收人不征税，因此发行公债会在一定程度上使民间部门的投资或消费资金减少，从而对民间部门的投资或消费起调节作用，即所谓的“挤出效应、

（七）非税收入的分类及运用政府非税收入是指除税收和公债以外，由各级政府及其所属部门、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者提供特定公共服务征收、收取、提取、墓集的财政资金。e 政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，具体包括：行政事业性收费，政府性基金，国有资源（资产）有偿使用收入国有资本经营收入，行政处罚、刑事处罚的罚没收入，彩票公益金，以政府名义接受捐赠的收入，应当纳入政府非税收入管理的其他收入。

（八） 财政支出的功能分类政府支出分类是将政府支出的内容进行合理的归纳，以便准确反映和科学分析支出活动的性质、结构、规模以及支出的效益。我国现行支出分类采用了国际通行做法，即同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。1.支出功能分类支出功能分类就是按政府主要职能活动分类，主要反映政府各项职能活动及其政策目际。我国政府支出功能分类，一方面参考了国外支出的职能分类办法，另一方面也考虑了我国政府职能构成和财政管理的实际需要。我国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。2023年，我国一般公共预算支出功能分类科目为一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、节能环保城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探工业信息等、商业服务业等、金融、援助其他地区、自然资源海洋气象等、住房保障、粮油物资储备、灾害防治及应急管理、预备费、其他支出、转移性支出、债务还本、债务付息、债务发行费用等。2.支出经济分类支出经济分类是按支出的经济性质和具体用途所做的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。根据财政支出的经济性质，即按照财政支出能否直接得到等价的补偿进行分类，可以把财政支出划分为购买性支出和转移性支出。政府预算支出经济分类科目包括：机关工资福利支出、机关商品和服务支出、机关资本性支出、对事业单位经常性补助、对事业单位资本性补助、对企业补助、对企业资本性支出、对个人和家庭的补助、对社会保障基金补助、债务利息及费用支出、债务还本支出、转移性支出、预备费及预留、其他支出。部门预算支出经济分类科目包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、债务利息及费用支出、资本性支出、对企业补助、对社会保障基金补助、其他支出。支出功能分类、支出经济分类与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政支出进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的、干了什么事、最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

（九）购买性支出和转移性支出1.购买性支出购买性支出表现为政府直接购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。这些支出的目的和用途虽然有所不同，但具有一个共同点：财政一手付出了资金，另一手相应地购得了商品与服务，并运用这些商品和服务，实现国家的职能。在购买性支出中，政府如同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动。购买性支出体现的是政府的市场性再分配活动。按照财政支出是否与商品劳务直接交换为标准，购买性支出可分为两部分：社会消费性支出和政府投资性支出。社会消费性支出包括国防、行政、科学、文化、教育、卫生等部门的事业经费支出。政府投资性支出包括社会基础设施投资支出以及农业、能源、通信、交通等关系到国计民生的领域的投资支出。2.转移性支出转移性支出是财政资金无偿的、单方面的转移，这类支出主要包括社会保障支出、医疗补助、贫困救助、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出等。虽然这些支出的目的和用途不同，但有一个共同点：财政付出了资金，却无任何所得。在转移性支出中，不存在交换的问题。转移性支出体现的是政府的非市场性再分配活动。3.购买性支出和转移性支出的区别是看是否取得商品或劳务。购买性支出是政府购买商品或劳务的行为，转移性支出是政府无偿的、单方面的支出，不取得商品和劳务。二是看对经济的影响。购买性支出对经济的影响是直接的，直接增加当期的社会购买力，并由政府直接占有商品或劳务，直接影响就业、生产和社会中的需求，而转移性支出只是资金使用权的转移，对收入分配产生直接影响，对经济产生间接影响。三是看职能定位。购买性支出反映政府的资源配置职能和经济稳定职能，而转移性支出反映政府的收入再分配职能。4.购买性支出与转移性支出对社会再生产和经济活动影响的比较是对社会的生产和就业的影响不同，对国民收入分配的影响不同。二是对政府的效益约束不同三是对微观经济主体的预算约束不同。四是执行财政职能的侧重点不同。

（十）财政政策的类型目前主要有两种对财政政策进行分类的方法，一种是根据财政政策本身的功能状况进行分类，另一种则是根据财政政策调节经济周期的作用进行分类。

1. 根据财政政策本身的功能分类根据财政政策本身的功能分类，可以将财政政策分为扩张性的财政政策、紧缩性的财政政策和中性的财政政策。扩张性的财政政策是指通过财政收支活动来增加和刺激社会总需求的政策。在社会总需求不足的情况下，政府通常采取扩张性的财政政策，通过减税、增加财政支出等手段扩大社会需求，进而提高社会总需求水平，缩小社会总需求水平与社会总供给水平之间的差距，最终实现社会总需求与总供给的平衡。紧缩性的财政政策是指通过财政收支活动来减少和抑制社会总需求的政策。在社会总需求规模大于社会总供给的情况下，政府通常采取紧缩性的财政政策，通过增加税收、减少财政支出等手段来减少或者抑制社会总需求，以达到降低社会总需求水平、最终实现总供给与总需求平衡的目标。中性的财政政策是指政府的财政收支活动不对社会总需求产生扩张性或者紧缩性影响的政策。在社会总需求与总供给基本平衡的情况下，政府只需要维持原有的财政收支规模与结构，从而保持财政政策的中性，不对社会总供求产生影响。2.根据财政政策调节经济周期的作用分类根据财政政策调节经济周期的作用分类，可以将财政政策分为积极的或主动的财政政策、消极的或被动的财政政策。在自由资本主义时代占统治地位的机械预算平衡理论或者年度预算平衡理论就属于“消极的”或者“被动的”财政政策，它的含义是政府只是消极地或者被动地保持预算的年度平衡，如果政府也有通过财政政策对经济进行调节的作用，那也主要通过“自动稳定器”来对经经济进行有限的“干预”。积极的财政政策是指政府根据经济形势的发展变化情况而采取相应的财政政策措施来调整和引导经济朝着政府的理想或者预定的方向发展。由于这种政策的目的是使经济按照政府的既定目标调整和发展，而不是“被动地”任由经济自发地运动，因此，它实际上是一种“主动的”财政政策。经济学家认为，现代市场经济和经济理论的发展历史已经证明，由于经济体制和经济运行模式的变化，自由资本主义时代占统治地位的机械而算平衡或者年度预算平衡理论，早已被补偿和相机抉择的财政政策理论所取代，在同时注重“自动稳定器”作用的前提下，对相机抉择稳定器的运用更加频繁、更加重要。

（十一）相机抉择的财政政策及其运作机理所谓相机抉择就是机动抉择。相机抉择的财政政策，也称为“斟酌使用的财政政策”，是指政府根据不同时期的经济形势，相应采取变动政府支出和税收的措施，以消除经济波动，谋求实现经济稳定增长目标的财政政策。之所以称为相机抉择的财政政策，是因为它不是自动地发挥作用，而是一种人为的政策调节。这种财政政策要依靠政府对宏观经济形势的分析和判断，经过深思熟虑再决定采取什么样的政策措施。如果认为总需求已经过大，造成了生产能力的过度紧张和通货膨胀，就采取相应的政策措施抑制总需求；如果认为总需求不足，已经造成了经济水平的下降或经济衰退，就采取相应的政策措施扩大总需求。因此，相机抉择的财政政策的任务是：要么旨在扩大总需求以反经济衰退，执行扩张性财政政策；要么旨在抑制总需求以反通货膨胀，执行紧缩性财政政策。在各类财政政策工具当中，相机抉择的财政政策工具主要有：调整政府购买商品和劳务的水平（即调整除了政府转移支付以外的其他财政支出水平）、调整税率、调整税收起征点和减免税的适用条件、调整转移支付的条件等。运用相机抉择原理调节经济运行，一般是“逆经济风向行事”，即当经济处于萧条时期，政府往往采取扩张性财政政策，如举借公债扩大开支、降低税率等，从而刺激社会总需求的增加：当经济处于繁荣时期，政府就会采取紧缩性财政政策，如缩小财政开支、提高税率等，以此来抑制社会总需求的增加。总之，相机抉择原理的运用同样是调节经济的过度膨胀和经济的过度萧条，以保持经济的平稳运行。

（十二） 财政政策的内在稳定器作用自动稳定器有多种，公共部门中的稳定器最主要的是个人所得税和公司所得税，此外还有失业救济金、各种社会福利支出、农产品价格维持制度等；个人部门中最主要的稳定器是边际储蓄倾向。在经济分析中，多注重公共部门稳定器的作用。在相机抉择的宏观经济政策重要性减弱的情形下，通过调整已有的财税制度结构，充分发挥其自动稳定功能，对维持一国经济稳定非常有益。财政政策的这种内在稳定经济的功能主要通过以下三项制度得到发挥：一是政府税收的自动变化；二是政府支出的自动变化：三是农产品价格维持制度。1.政府税收的自动变化当经济繁荣时，失业率下降，公司利润和个人收入增加，消费和投资也会增加。由于班得税的累进税制特点，收入越高，税率相应也就越高。因此，随着公司利润和个人收人的提高，政府的税收就会以更大的幅度增加，这样就遏制了总需求的过快膨胀。2.政府支出的自动变化当经济处于萧条时期，政府增加转移性支出，企业和个人的可支配收人得以增加，从石刺激企业和个人的投资需求和消费需求，引致社会总需求的增加，推动经济增长。同时，转移性支出也是政府促进收入公平分配的重要手段。转移性支出的支出对象是低收入群体，由此可以相对增加低收入者的可支配收人，从而促进收入的公平分配。3.农产品价格维持制度这实际上是以政府财政补贴这一政府转移支付形式，保证农民的可支配收入不低于一定水平。在经济繁荣阶段，国民收入水平上升，对农产品的需求增加，农产品价格上升，政府根据农产品价格维持方案，减少对农产品的收购并抛售库存的农产品，回收货币，平抑农产品价格，抑制农民收入的增长，从而减少总需求的增加量。在经济萧条阶段，国民收人降，对农产品的需求减少，农产品价格下降，政府根据农产品价格维持方案，增加政府采购农产品的数量，向农民支付货币或价格补贴，将农民收入和消费维持在一定水平上。此外，还有个人和企业储蓄的自动变化。由于边际储蓄倾向是递增的而边际消费倾向是递减的，因此，在经济恢复及繁荣阶段，随着个人和企业的收入增加，他们的储蓄增长幅度会更大而消费需求增加得较少；相反，在经济衰退和萧条阶段，随着个人和企业的收入减少，他们的储蓄也会减少得更多而消费减少得较少。

（十三）财政政策的“挤出效应”政府增加的公共工程支出，也可能存在一些抵消作用，这就是所谓的财政政策的“挤出效应”。财政政策的“挤出效应”是指政府开支的增大会在一定程度上从总需求中挤出企业和私人的投资，从而减弱扩张性财政政策对经济的刺激作用。“挤出效应”的作用机理是：财政支出增加，会通过投资和支出乘数，扩大国民收入，在货币供给不变的情况下，由于国民收入增加必然引起货币需求增加，导致利率上升，利率上升会提高私人投资的成本，使私人投资被政府支出（投资）从经济活动当中“挤”了出来，结果抵消了财政政策的一部分扩张效应。“挤出效应”在充分就业条件下的作用最明显；在非充分就业条件下，作用相对小一些。“挤出效应”的大小取决于支出乘数的大小、货币需求对收入变动的敏感程度、货币需求对利率变动的敏感程度、投资需求对利率变动的敏感程度。其中，货币需求对利率变动的敏感程度（货币需求的利率系数）、投资需求对利率变动的敏感程度（投资的利率系数）是“挤出效应”大小的决定性因素。