专家解读“ipad事件” 质疑海关自由裁量权过大思维导图

今年8月19日海关总署发布的《海关总署公告2010年第54号》(以下简称“54号令”)，近期因“入境ipad被征千元税款”而备受媒体和公众的瞩目。

“54号令”出台之后，无论是留学生戏言的“裸奔回国”，还是出境游旅客对购物单的“忍痛割爱”，都显示了它对特定人群的影响不容小视。那么，对这一“54号令”应如何理解，该令在实施中暴露出了哪些问题，应否修改完善？针对此问题，中国青年报专访了我国海关法领域的两位专家。他们分别是中国政法大学海关法研究中心的赵国华副主任，以及北京铭基律师事务所的赵辉律师。

涉嫌与WTO协议相悖

赵辉律师表示，以“入境居民旅客的自用行李超5000元需缴税，20种商品全额缴税”等为主要内容的“54号令”，因对ipad等产品的征收税率过高、完税价格过大，而涉嫌与世界贸易组织(WTO)的《信息技术产品协议》(ITA)相悖。

他指出，从法律效力的等级上看，“54号令”是由海关总署以公告形式发布的“规范性文件”，其法律效力的等级较低，可以由具有规范性文件制定权的中央政府部门或地方政府制定并发布。而WTO的ITA在性质上则属于国际条约，我国在正式签署加入之后，就应当受其约束，ITA在我国具有与“法律”同等的效力。

“根据ITA的规定，参加国应当分阶段将包括各种类型电脑在内的信息技术产品的进口关税降至零关税。”赵辉介绍说，“但是海关总署用‘54号令’向ipad征收高额税款，明显与ITA这一‘上位法’相违背。”因此他认为，“54号令”应予修正。

然而，也有WTO法专家在接受中国青年报采访时质疑，“54号令”是否违反中国在WTO项下的承诺，还有待进一步审查。

中国人民大学法学院教授兼中国法学会WTO研究会常务理事韩立余，就向笔者表示，要确认二者“相悖”，还需仔细审查中国在签署ITA时具体承诺了什么。“而即使去查承诺，也会因为理解上的差异而存在不同的看法。”韩立余教授说，“中国涉诉的WTO案件，多少都存在类似问题，不独‘54号令’专有。”

尽管“54号令”与ITA规则是否相悖还有待确认，但商务部11月初曾发函向海关总署质询此事，却是事实。截至发稿，商务部方面似已与海关总署达成谅解，商务部发言人姚坚称“支持海关总署依法履行职责”。海关总署监管司负责人也表示，在入境的时候，对个人自用的ipad征税不违反WTO规定。他说，WTO规则主要是针对国家、地区间的贸易，涉及的是货物。个人自用的ipad是物品不是货物。货物和物品是有区别的，“54号令”针对的是个人物品。

界定“个人自用物品”无标准

“54号令”中规定，在居民旅客入境时，对其携带的在境外获取总值超过5000元的“个人自用物品”，仅对超出的部分征税；但是对不可分割的单件物品，如名贵手表、名牌手提包等，则要全额征税。

上述规定本意在于加大对“水客”的打击力度，规范“代购”等行为。但赵国华表示，由于“54号令”对如何界定“个人自用物品”并无细致而可操作性强的判断标准，因此当前主要依靠海关关员在现场的自由裁量而定。“‘个人自用物品’不仅在‘54号令’中，甚至在《中华人民共和国进出口关税条例》中都没有明确界定，这就为海关关员留下了过大的自由裁量权。”

赵辉说：“执法者主观判断的余地太大，就难免有滥用职权、滋生腐败的可能。”他认为，此种含糊性规范在操作层面，可能令“个人自用物品”和“货物”的界线变得模糊不清。在此情况下，“雁过拔毛”的做法也就在所难免。

赵辉据此建议，制定更细致可行的“个人自用物品”的判断标准。他还建议，在出台具体判断标准之前，入境的居民旅客应主动采取措施，加强自我保护。比如，对“个人携带出境又入境”的物品，在出境时要主动向海关申报登记，以证明其来源，以有效避免“被纳税”；对于“境外获取”的物品，要尽量避免“超额”。

“此外，在境外购物之前，不妨先计算一下该商品的价格加上进口税率，与在国内购买哪一种更合算。”赵辉还提示，如果认为海关关员在征税方面确实侵害了自己的合法权益，入境居民也应该注意收集并保留好相关凭证，事后通过行政复议、诉讼等方式，寻求解决。

除了“自由裁量权过大”之外，赵国华指出，“54号令”中对不可分割的物品按全额征税的“一刀切”规定，也有失公平。赵辉则进一步表示，“一刀切”还体现在当前海关法对征税物品的估价上。“根据目前《完税价格表》的规定，笔记本电脑适用的一般完税价格是5000元，但在现实生活中，笔记本电脑的价格从低端的一两千元到高档的数万元不等。”赵辉说，“在此情况下，海关法仍在估价上‘一刀切’，显得过于简单粗暴。”

韩立余则结合国际经验提出，此种“一刀切”，在很大程度上是“条文规范落后于时代发展”所致。

他以征税商品的“归类”为例解释说，虽然国际海关组织和我国海关对商品的归类，都有明确的规定，但是对于一些因时代的高速发展而诞生的新产品，如i鄄pad等电子产品，却没有及时地反映在原有的归类目录中。因而，归类和估价上的分歧在所难免。

对此，赵国华概括得更加简洁，他将“54号令”在社会上引起的巨大反响，干脆称为“老规定遇上了新问题”。

“54号令”应否修改

“54号令”是否应该作出修改？对此，受访专家表达了不同的意见。

赵国华副主任认为，“54号令”本身并不是一个新的规定，而是对以往海关相关法律规章的汇总和强调。在我国海关法的体系内，“54号令”与其他法规及其上位法均没有冲突，因而无需作出大的修正。“只是由于在该令发布后，海关的执法力度加大了不少，ipad等精细高价的电子产品又很容易超过限额，加上许多旅客很喜爱并关注这些产品，所以对‘54号令’的反应才如此强烈。”他说。

赵辉则持不同观点。他认为，“国际法优于国内法，下位法服从上位法”，是我国法律适用的基本原则。我国在加入WTO的谈判过程中，曾经大规模地修改国内法以适应WTO的相关要求，而海关总署以“54号令”的形式对ipad等电子产品征高额税款，违背了我国加入WTO时的承诺，以及一贯尊重国际条约的做法。因此，赵辉主张，“54号令”应当及时进行修改，以避免违背ITA规定，避免引起WTO框架下的贸易争端。

此外，赵辉还提示，自身权益曾因“54号令”而遭受损害的入境居民旅客，也可以以自己的力量推动该令的修正。“他们可以依据《行政复议法》第七条的规定，申请行政复议机关对‘54号令’进行合法性审查。”他说，“以此促使‘54号令’，能够尽快地得到撤销或修正。”

对于海关监察司官员近期所称的“对进境旅客携带的行李物品规定免税限值的做法符合国际通行做法”，赵辉也表示不认同。他指出，海关官员不应忘记中国的基本国情和民众的利益所在。“我国还是发展中国家，从国外购买高科技产品，对老百姓而言，有时不仅是一种实惠的选择，甚至是不得已的选择。”他警示，“54号令”若脱离中国现实，则有可能被束之高阁，而“这在我国以往的立法中已经不少见了”。