构建共同责任机制，提升基层国土资源管理水平 思维导图

宿城区地处江苏北部，是地级宿迁市的座下区，地处全市政治、经济、文化、交通中心，现辖10镇、3乡、4个街道，总面积837平方公里，总人口82万人。全区耕地总面积71.0787万亩，人均耕地0.87亩。近年来，在国家严格土地宏观调控、严把土地审批闸门，地方因加快发展带来的土地供求矛盾的新形势下，宿城区高度重视土地管理工作，区委、区政府始终坚持以节约集约用地破解发展难题，以严格管理规范用地秩序，突出抓好土地执法、土地信访、耕地保护、土地增减挂钩、土地“三清”等重点工作，有力的促进和保障了全区经济社会的又好又快发展。近年来，宿城国土分局先后被省文明委授予“江苏省文明行业”称号，被省国土资源厅表彰为江苏省基本农田保护“争先达标”先进集体、依法行政先进单位和“土地执法模范先进县(市、区)”等等。

近年来，宿城区坚持以全面落实科学发展观的客观要求为第一目标，不回避矛盾，不推诿责任，迎难而上，变国土资源“一家管、大家用”为“大家管、大家用”，逐步建立全员参与的共同责任机制。

一是加强宣传引导，力促构建共同责任机制。为进一步宣传国土资源管理法律法规，使全区村(居)干部更进一步的了解和掌握国土资源管理的有关政策，去年全区组织乡村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动，并对全区各村(居)支部、委员会发放“关于做依法依规用地的带头人”的公开信，要求全区村(居)干部在坚守18亿亩耕地红线中担负的责任，带头依法依规用好护好每一寸土地，此举收到了较好的效果。结合“4.22”地球日、“6.25”土地日和“12.4”法制宣传日等重大节日，采取送法到乡镇、到村委会、到企业、到社区、到学校、到机关以及土地日“万人签名”、电视台专题宣传报道等措施，大力宣传国土资源管理法律法规政策。同时，国土分局始终将土地管理，尤其是将土地执法工作及时向区委、区政府主要领导汇报，使区领导及时掌握全区的土地管理情况，为区领导正确决策提供建设性意见，也使区委、区政府更加重视国土资源管理尤其是土地执法工作，同时区领导也经常深入实地调查研究、了解情况，对在建项目没有合法用地手续，立即责成制止纠正，并要求对顶风非法占用土地行为严肃处理。全区用地秩序逐步规范，依法用地氛围逐步形成，促使国土资源共同责任机制的构建有了较好的舆论基础。

二是明确耕保责任，力促构建共同责任机制。为切实将加强全区的耕地保护落到实处，区政府制定出台了《宿城区耕地保护责任目标考核办法》，明确区长、各乡镇长为耕地保护第一责任人，将耕地保护工作纳入乡镇年度目标考核内容。同时，建立健全耕地保护网络，逐级明确耕地保护具体责任人，层层签订耕地保护责任书。充分利用区、乡、村三级土地执法网络，建立耕地保护联合执法机制，真正建立起耕地保护人人参与，人人有责的良好外部环境。

三是实行“双函告知”，力促构建共同责任机制。对违法用地、土地信访实行“双函告知”，发函制止违法用地和处理土地信访问题。即，对新发生的违法用地，采取书面函告的方式及时将违法用地情况、处理建议，以及涉及政府在保护耕地中的职责、应承担的责任和15号令部分内容向当地函告，督促乡镇真正承担起保护耕地的职责;对发生的土地信访问题，在进行调查的同时，立即向乡镇发函，要求乡镇政府尽快、妥善处理好信访问题，防止出现越级上访现象。同时，将违法用地和信访问题分别以《违法用地快报》和《信访直报》的方式，向区委、区政府主要领导及其分管领导书面报告，切实推动了国土资源管理共同责任落实。

四是开展“双创”活动，力促构建共同责任机制。始终以开展创建“土地执法模范区”和“土地执法模范乡镇”活动(简称“双创”)为契机，力促监察、公安、城管以及各乡镇政府共同参与，进一步明确工作职责，强化工作责任。国土分局通过与公安、检察、纪检监察、城管采取建立联席会议制度，下发实施意见、建立联合巡查制度等形式，构建土地执法联动机制，形成了有效打击土地违法行为的合力。结合15号令有关要求，专门下发《关于进一步规范全区依法用地工作的通知》，要求全区各级领导干部进一步深刻认识依法用地的重要性和必要性，切实增强依法用地意识，克服随意用地观念，严禁占用基本农田，禁止圈占土地，提升土地节约集约利用水平。使全区广大党员干部依法用地意识明显提高，各级政府能模范执行国土资源法律法规，辖区内违法用地呈明显下降趋势，创建工作取得了显著成效。几年来,监察局派员同国土分局联合调查土地违法案件十多起,处理乡镇党委政府主要负责人多人,在当地起到了较大的震慑作用，进一步树立了土地执法部门的权威。同时通过采取点供、土地增减挂钩和土地执法模范区创建等措施向上争取了一定的用地指标，有效保障了大项目的用地需求，为全区依法用地秩序奠定良好的基础，国土资源管理共同责任机制逐步形成。

五是开展“两违”整治，力促构建共同责任机制。宿城区积极召开依法整治违法用地和违法建设动员大会，成立由区委书记任总指挥，区委副书记、区长任指挥，组织部长、纪委书记、分管区长、公安局长任副指挥，国土、城管、公安、监察等相关单位为成员的专项行动指挥部。通过逐乡、逐村、逐组、逐户核查统计，查清了全区违法用地和违法建设情况，并进行了规范和整改，有效的规范了乡镇的用地秩序，进一步提高了乡镇政府依法用地意识。“两违”整治以来，宿城国土分局与城管分局经常性开展联合执法巡查，发现违法用地后立即责令自行拆除，有效将违法用地有效制止在萌芽状态。

六是违法用地抄告，力促构建共同责任机制。为加大违法用地案件的查处力度，加强共同责任机制的落实，出台了以建立完善土地执法制止机制和部门联动机制为目标，规定国土资源部门对有关违法行为和处理结果向当地政府、主管部门及金融、供电、水务、规划、通信等部门进行告知的《违法用地项目抄告办法》。对实行抄告的违法用地项目，国土系统内停止办理各项土地审批手续直至违法用地行为处理结束;提请相关部门在案件处结前，按照国务院有关文件规定，停止办理相关手续，促使用地者规范用地行为。

当然，在看到取得成绩的同时，我们也要看到宿城区在土地管理过程中还存在的一些矛盾和问题：

二是共同责任机制的构建不够全面深入。有的地方党委政府领导为在任期内突出政绩，往往热衷于上项目、争投资，完成招商引资任务，盲目搞一些华而不实的“形象”工程，采取粗放经营、外延扩张的方式发展区域经济。然而国土部门既要面对上级国土部门“保红线”的严格要求，又要无条件为地方经济发展保驾护航，国土部门往往面临被“两个上级”同时牵着鼻子走的尴尬两难境地，致使土地管理共同责任机制无法全面深入开展。

三是国土资源刚性执法依据匮乏。权限大小导致打击违法案件力度强弱，当前国土资源执法监察队伍缺乏具体国土资源执法的刚性条件。执法人员对违法用地行为，只能口头和书面制止，没有赋予强制制止手段，效果不明显，威胁、对抗执法人员的现象时有发生。按照国家现行法律规定，制止国土资源违法行为的强制执行权在法院，而制止国土资源违法行为的关键就是及时，而法院的不作为，给国土资源执法工作带来一定的被动与阻碍，从而导致《土地管理法》执行起来软弱无力。

徐绍史部长强调，实施土地违法问责制的核心，是建立共同责任机制。而如何推进构建土地管理共同责任机制，找到保护红线、保障发展“双赢”的最佳平衡点，是问题的根本所在。

一是各级国土部门要迅速扮好推进共同责任机制的重要角色。建议充分利用上级国土部门执法动态巡查、专项检查、开展创建“土地执法模范县市区”活动以及卫片执法检查等机会，多向地方政府和相关部门沟通、汇报和交流，上下协调，扮好重要角色，力促土地管理共同责任机制的全面建立。

二是建立政府主导，多部门联合共管的工作责任机制。加快建立由政府为主导，国土资源部门牵头，发改、公安、检察、法院、建设、规划、农业、林业、工商、供水供电等部门协调配合的土地管理共同责任机制，严格落实违法用地抄告制度。建立完善与公检法纪等部门的联合执法机制，按照“既查事、又查人”的原则，严肃查处违法用地行为，建立正常的相互通报制度，联合办案制度，在案件移送方面寻求新突破。

三是建立和完善党委政府领导下的土地违法违规案件查处协调机制。充分发挥各职能部门在发现和制止违法违规占用土地行为方面的作用，切实有效制止各类违法违规占用土地行为。同时，建立和完善通报制度和信息共享机制，各相关部门根据违法违规用地信息通报情况依照各自职能依法共同处理。

四是尽快建立对地方领导干部实行耕地保护离任审计制度。积极实行干部离任“耕地审计”制度，不仅将干部“乌纱帽”与“耕地保护”挂钩，还将政绩与土地节约绩效挂钩。只要“耕地审计”不过关，干部的升迁或调动就无门。这无疑是给干部头上套了“紧箍咒”，也给“土地红线”装上“高压电”和“安全防护网”。对耕地保护制度和节约用地制度，用两个“最严格”。 但制度的效果，不取决于措辞的峻切和语气的凌厉，而取决于制度的内涵及其实现。仅就耕地保护的离任审计而言，只有跟进制定了具有可操作性的配套制度，这种制度设计才可能成为一个有效增量，在保护耕地和基本农田中释放后发制人的效能。否则，就只会是纸上谈兵。若能把离任审计这一制度用好，甚或以此激活其他制度，那么它对18亿亩耕地红线的捍卫就能起到积极作用。

五是积极改善执法监察内外环境。建立顺畅的国土资源执法监察管理体制，将国土资源管理部门全系统纳入国家或省直管，使执法人员彻底摆脱地方政府的束缚，能够大刀阔斧地开展工作，真正做到严格秉公执法。切实保障执法设备，树立严肃的执法形象，恢复执法监察人员的执法着装，同时解决执法监察人员的办案车辆、补贴、福利等实际问题，提高执法队伍战斗力。同时建议要参照林业、海事等部门，成立“国土资源公安”机构，直接隶属于省级国土部门行政管理，对国土资源管理法律法规进行适当调整，给予执法人员适当的强制拆除权，一改过去软执法为刚性执法的局面，树立执法权威，为积极构建共同责任机制增加“强心剂”。

六是尽快出台土地违法用地问责机制具体实施办法。按照监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合修订的《违反土地管理规定行为处分办法》，坚决对土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积超过一定比例的要追究地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任。但目前问责机制没有具体的实施细则，建议省级政府结合当地实际情况，抓紧建立一整套问责具体详细的操作办法，有利于土地管理共同责任机制的不断推进和完善。

当然，加大耕地保护宣传力度，明确土地权利人保护耕地的义务，增加人民群众的知情权、参与权、监督权，充分调动全社会参与保护耕地的积极性，增强全社会保护耕地的共同责任意识，也是推进共同责任机制的构建不容忽视的一个重要方面。构建土地管理共同责任机制的研究与探索永无止境，我们要不断推进管理创新机制，解放思想，拓宽思路，接受社会监督，努力构建土地管理责任机制，使之成为成为各级政府部门乃至全社会的共同责任和义务。

[1]《中华人民共和国土地管理法》

[2]《违反土地管理规定行为处分办法》