现代政府信用及其建构的对策性选择思维导图

一 政府信用与行政文化

政府信用政府信用指政府在委托契约中被公众赋予的期待和信任的行政责任及社会回应（张旭霞，2002）。从契约理论的角度看，如果不考虑政治意识形态的不同解释，政府信用是一种公众与政府之间的政治委托–代理关系，这种关系的实质是公众对政府的信任和政府对公众的信用（钱晴等，2003）。信用和信任，是当今世界各国政府面临的普遍政治问题。它反映着政治稳定与经济发展的状况，体现着政府与公众间关系的和谐程度。政府的效率信用是公众对政府解决社会公共问题的能力评判和期待；政府的政治信用则是公众对政府的合法性评判和期待。政府对公众的期待和信任缺如，就会产生政府信任危机及政府信用危机。由于转型期行政价值观念、制度环境和社会环境的多变性与过渡性，以及忽视了政府信用体系建设与行政伦理建设，政府行为出现失信现象，作为改革的风险成本，是具有一定的客观必然性的。

由于信息不对称，制度约束弱化，公众对政府监督的困难以及政府本身的自利倾向（涂晓芳，2002），会表现为某种程度上为制度经济学家和产权经济学家所称的“道德风险”。要克服道德风险、增进政府信用，有赖于来自公众的以制度规则为基础的激励和监督；更有赖于政府自身在法治行政、责任行政和回应行政方面的不懈努力（张旭霞，2002）。

只有对社会、对公众高度负责并讲求信用的政府，才能在法律、法规、规章的制定和执行过程中始终贯彻正义、公平与合理的原则，才能在行政实践中着意抑制行政人员随意滥用行政自由裁量权与权力寻租现象，才能克服行政行为的随意性和非理性，并从法律上保证和保护政府信用的实现。

在政治学的法理阐释中，政府信用源于全体公民的授予；在政治学的人本阐释中，政府信用则是政府合法性的基础：人民只愿意把行政权力交给效率信用和政治信用都获得认同的政府。在这个意义上，政府信用是政府职能发挥的前提和根本保障。

行政文化视野中的政府信用行政文化作为行政管理的深层结构，必然与其所置身的经济、政治、文化大环境存在一种功能上的依赖与互动关系。行政文化既对这种作为大背景的社会关系施加影响，又受动于这种大背景的推动、评价、约束与期待。行政文化所赖以调节与它们关系的手段，严格讲来则仅仅是行政权的权威（由立法所授予）及政府信用（由行政实践所获得）两项而已。因此，政府信用在行政文化的视野中殊为重要。

信用缺失的道德解释、信用缺失的制度解释和理性经济人的解释等等，在行政文化的研究视野中可以得到较为充分的阐释。因为行政文化作为行政体制的深层结构，是行政管理的精神、灵魂、生态性背景与规范工具（曹振华，2005）。行政文化通过外在的行政规范和公务员内在的行政价值观念影响着行政实践。信用正是具象化的行政规范对公务员个体和群体的外在约束和内化积淀；而公务员的信用意识又是其所置身的行政文化的具体表征。从这个意义上说，政府信用是行政文化赖以存在和发展的基础。

政府信用缺失的道德解释，在行政文化的研究视野中最为重要，因为信用是政治伦理的基础；而政府信用是政治伦理与政府自律的产物。在行政文化的视野中，自近代以来，任何明智的政府都知道信用对它的重要性，都把关系到政府形象与政府权威的信用作为一种重要的无形资产，都会要求行政主体把法治约束视为自身行为的基本准则，依法行政，依法监督。就中国现代历史而言，政府信用被淡化、弱化是阶级斗争理论在公共管理中的扭曲产物，并在文革中达到极端——它给中国政府和人民带来的损失是磬竹难书的。在当前社会转型期中众多的失信现象中，政府失信（包括腐败的政府官员所造成的失信）最具破坏作用，政府失范最让人们痛心疾首。这早已成为人们普遍关注的重大社会问题。人们普遍认识到，没有政府诚信，就没有社会诚信；没有社会诚信，就没有公民的诚信。在中国的历史中，政府诚信问题从来没有象现在这样受到政府和广大公众的普遍关注。