法官谈公房使用权交易的若干问题思维导图

2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局出台的《关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》（以下简称《通知》），明确提出了直管公有住房使用权可以作为独立的财产进行买卖，突破了公有住房使用权不能公开有偿转让的历史禁区。然而，该《通知》也带来一系列的问题，如缺乏交易的具体实施办法和配套法律规定、可以交易的公房使用权范围有限、交易费用高、公房使用权交易后的财产受益分配方案如何确定、以及与现行法律的衔接和冲突问题等等，这些问题如不能有效解决，将会造成公有住房使用权交易的法律障碍，造成立法目的与实际效果的背离。本文力图从公房使用权的法律性质、形成方式、交易现状、存在弊端等方面进行分析，进一步探索解决相关问题的法律对策。

目前，可以进行交易的公有住房只限于单位直管公房，包括平房、筒子楼、简易楼等，对于已列入拆迁范围并已冻结户口的、依法应当由出租人收回的、被房屋行政管理部门认定的危险房、违章建筑以及公房承租权交易主管机关认定确属不宜进行承租权交易的公有住房不得进行交易。

（一）公有住房使用权交易的方式

（二）公有住房使用权交易特点

（一）公有住房使用权交易尚未在市场上成熟发展

（二）公有住房使用权交易对购房者而言存在的弊病

（三）公有住房使用权交易存在的法律障碍

（一）制定相关物权法，对公有住房使用权进行法律定位。笔者认为，我国公房使用权权能接近于所有权，是公房使用者在法律允许范围内，对公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。公有住房使用权所具有的占有、使用、收益和处分的权利与所有权的四项权能含义有所不同：1、占有：公房使用权人对其享有使用权的公有住房的实际控制和支配的权利，它是产生使用权的前提和基础。2、使用：公房使用权人对其享有使用权的公有住房合理利用的权利。公有住房使用权可以继承，如《城市公有房屋管理规定》第二十八条规定，“承租住宅用房的承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续”。由于合法承租使用人对公有住房的占有和使用一般是没有法定期限限制的，合法使用人可以事实上永久占有和使用公有住房，但必须依法履行承租人合理利用等义务。3、收益：指公房使用权人对利用所使用的公有住房获取利益的权利。根据北京的通知规定，公房使用人可以转租获益。但收益权是受限制的，不能把居住公房做商业经营获益。4、处分：公房使用权人根据自己的意愿保有、转让或灭失其所享有的公房使用权的权利。主要是指对公房使用权的处分，而使用人无权决定公有住房的最终命运。从以上权能分析和实践做法来看，公房使用权非常接近于所有权，在实践中是可行的，但有必要进一步立法确认。

（二）明确公有住房使用权交易的一般原则和基本规则，尽早出台相关具体实施办法和配套法律规定。为使公房使用权交易合法性和合理性，必须制定统一的交易基本原则和规则，例如涉及交易的规制目的、交易适用的主体和客体范围、交易的基本程序与手续要求、交易的保护和纠纷处理途径等等。这些规则的设定取决于公房使用权交易的立法目的和公房使用权性质的界定。制定的规则必须体现住房体制改革的双重目标：既考虑住房商品化提高使用效率问题，又要注意住房政策中的社会保障要求。在制定了统一的公房使用权交易规则的基础上，尽早出台相关具体交易事实办法和配套法律规定，如公房使用权有偿转让具体手续与程序、交易税费收取问题、与原产权单位产权交割方式、交易的成立与有效性条件、原租赁关系的转移产生的问题如何处理等等。

（四）扩大公有住房使用权交易的范围。住房三级市场的放开，将形成住房一、二级市场的联动，促进房地产市场的发展。以前，公房承租人无法把公房使用权转租或者转让，以旧换新，改善居住条件，现在发挥公有住房的使用效益，公房承租人可以根据自己的经济实力换购二手房、经济适用房甚至商品房，由此可以带动一、二级市场的需求，有效地形成住房梯度消费的模式。但目前公有住房使用权交易的试点范围只限于北京市内的直管公有住房，面积仅在2000多万平方米左右，中央在京单位的自管房屋与其他单位自管房屋在北京所有存量房中占有相当比例。由于此次试点不包含这些房屋，导致了北京市的公有住房使用权交易处于平稳状态，因此建议适当放宽公有住房使用权交易的范围，促进房地产市场进一步发展，让老百姓得到更多的实惠。

（五）明确公有住房使用权交易后的财产受益分配方法。可以上市交易的直管公有住房，承租人不享有房屋所有权，只享有承租、使用和占有权。住房使用权交易后的财产受益分配方案，直接涉及到房屋产权人和承租人的切身利益，容易引发纠纷，现行没有具体的配套细则予以规定，建议及时通过制定细则等方式予以明确。

（六）适当修改原有法律规定，使新老法律趋于一致。针对新规定和原有规定存在法律冲突的问题，可对原有规定进行适当修改或者通过立法规定发生冲突时的解决原则。