土地收购储备知识问答思维导图

建立土地收购储备制度的目的，是为了规范土地市场，支持国有企业改革，营造公开、公平、公正的市场和投资环境；为政府控制土地一级市场的供应总量，主导土地市场，管好城市建设用地，集聚城市建设资金，经营好城市，推动全市经济和社会的可持续发展。

土地收购储备制度在国外已有上百年的历史，在我国它起源于上海，成熟于杭州，短短两三年时间就发展到了全国，到目前全国已有80%以上的市、县建立了土地收购储备制度，其在建设与经营城市方面的作用是显著的。现阶段他的作用体现在以下几个方面：一是充分发挥政府在土地市场中对资源配置的宏观调控作用；二是有利于土地资源的集约利用和经济的可持续发展，从长远利益着眼，能有效落实城市总体规划；三是培育和规范土地市场，优化房地产市场投资环境；四是盘活企业存量土地资产，服务城市企业改革；五是防止国有土地资产流失，集聚城市建设资金。

我市在借鉴外地先进经验的基础上，结合本地实际，制定了《天水市土地收购储备暂行办法》，经2001年8月市政府第五次常务会议通过，以市政府天政发〔2001〕78号文发布实施，同时成立了天水市土地收购储备中心，对城市规划区范围内的建设用地统一纳入了土地收购储备中心运作，统一规划，统一收购，统一开发，统一出让，统一资金使用，由储备中心一个“口子”向市场供应，基本形成了“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的局面。

天水市企业处置国有土地资产按以下程序审批：⑴申报：市区内拟处置土地资产的企业必须向市土地行政主管部门提出申请，并报送《国有土地使用证》、上级主管部门的意见书、土地取得及开发成本原始清单等相关资料。⑵由市土地行政主管部门确定收购土地价格；⑶由市土地行政主管部门确定土地收益返还比例；⑷报国有土地资产管理领导小组审批。

参照国际经验及我国社会主义市场经济发展的目标模式，以储备为目的土地收购价格确定应遵循以下几个原则：⑴权力和利益原则，即确定收购价格应与被收购土地经济主体对被收购土地的权力和利益相一致；⑵土地收购价格与安置补偿费分离原则，即在确定土地收购价格时单纯地以与被收购土地经济主体权力相一致的现实用途的市场价格作为确立依据，与安置补偿费用区别开，企业职工安置费用不足的由财政以土地出让收益“明补”；⑶贡献原则，即要求确定土地收购价格与被收购土地经济主体对土地增值形成的贡献或者其对土地收益权相一致。具体实践中，收购价格的确定有以下两种方法：一是根据相关因素评估确定；二是按收购合同约定的比例返还招标、拍卖、挂牌出让土地使用权所得。

土地储备体系的运作模式和程序，具体分为土地收购、土地储备、土地供应三个阶段。其中土地收购的程序如下：⑴申请收购；⑵权属核查；⑶征询意见；⑷费用测算；⑸方案报批；⑹签订合同；⑺收购补偿；⑻权属变更；⑼交付土地。

多年来，从中央到地方都强调土地要集中统一管理，要控制土地供应总量，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对城市存量土地，政府不仅不能垄断其供应，而且很难称其为一个供应者，存量土地虽然数量巨大，但政府掌握的份额却近似于零。这些土地基本上被现在的使用者所控制，在现行法律规定下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为一个土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。存量土地多头供应产生的后果，说得严重一点，就是城市土地管不了，农地转用管不往。

土地收购储备制度的建立极大地推进了土地招标拍卖工作的开展。以前，以招标拍卖方式出让国有土地使用权难以推行，最重要的原因就是市、县政府手中无地，政府手中无地又减少了政府垄断土地供应的主动性，招标拍卖没有市场。土地收购储备制度的建立，从三方面提高了政府开展招标拍卖的积极性。一是，使政府手中有了现实的可供地，增加了其集中统一管理，控制供应总量、招标拍卖的主动性，因而，有的地方的同志讲：“没有土地储备，就没有招标拍卖。”二是，储备土地大多来自于收购，并且一般要在出让前经过前期开发，为此政府已经支付了相当大的成本，成本约束加大了。三是，由于储备土地已成“净地”，政府有了追求出让土地效益最大化的物质基础，招标、拍卖土地的热情大大提高。

目前土地收购储备的运行模式有三种。一是按照市场机制运行的模式。这一模式的特点是，收购储备机构根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让约新的用地者。这一模式的典型有上海和厦门。二是行政指导和市场运作相结合的模式。这一模式的特点是，收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。这一模式的典型是杭州和全国大部分城市。三是行政指导、市场运作与其他职能相结合的模式。这种模式除了第二种模式的特点外，还兼有有形市场、土地整理甚至国有土地资产代表。典型代表有南通、武汉等地。

土地收购储备制度建立中存在几个关键问题。

一是收购与储备范围。无论是实际工作者还是学者专家，对土地收购储备的名称一直在争议，一种观战认为应该称土地收购储备，一种观战认为应该称土地储备。问题产生的原因是储备土地的来源，后种观战认为政府储备土地的来源有三种，即征用、收回和收购，所以土地收购储备的内涵与外延不符。前一种观战认为，随着中国土地市场的发展和征地改革的进行，今后政府储备土地的主要来源是收购的土地。从目前各地的实践来年，政府储备土地的范围界定主要有两个，一个是收购与收回的土地，一个是收购、收回和征用的土地。

二是收购价格。政府收购土地价格的确定目前仍是悬而未决的问题，这个问题的核心是收购划拨土地时，原用途和将来用途收益的分割问题。目前各地对这种土地收购价格的确定方法大概有四种。一是按用途和将来用途的中间价确定，比如收购土地的现用途是工业用地，将来用途是房地产用地，收购价格为这两种用途的中间价。二是按将来用途价格的百分比收购，如60%，这种算法来源于划拨土地转让补交出让金的比例。三是按原用途价格的百分比确定。四是先按原用途价格的百分比补偿，待土地出让后，再给一定的补偿。政府收购土地的人格标准还有待进一步研究，但在具体工作中，应掌握两个原则。一是确定的收购价格不能使原使用人的情况变得更坏。二是不能因为企业困难，用高出土地将来用途的价格收购土地。

三是收购与开发资金。在土地收购储备制度奸商过程中，资金的问题至关重要。资金的来源目前主要有两条。一是财政拨款，按照国务院15号文件的要求，市、县政府可划出部分土地收益用于收购土地，很多地方已经依据这个要求，为收购储备争取到一定的财政资金。二是银行贷款。资金的运作方式有两种，一种是收购储备机构即是借款人，也是使用人，作为借款人，无论是财政的资金，还是银行的资金，都由收购储备机构负责归还。作为使用人，土地收购储备机构用这些资金收购和开发土地。另外一种是收购储备机构只是资金的使用人，收购开发土地资金由财政筹措和归还，收购储备机构只负责收购和开发土地。对于资金问题，土地收购储备机构必须把握两个问题，土地收购储备机构必须把握两个原则，一是努力增加自有资金，二是要争取财政部门对资金的监督管理。