《土地管理法》修订 年底或有结果思维导图

“我们在2009年6月底，就将《土地管理法》修改草案送到国务院法制办了。”5月11日，国土资源部政策法规司司长王守智在接受本报记者采访时如是说。而针对此前相关媒体透露的修改草案还停留在国土资源部的消息，王守智告诉记者，当前土地管理法修改工作由国务院法制办牵头，国土资源部只是参与配合。

据悉，国务院法制办就《土地管理法》修改已成立了联合工作组，并将开展全面调研。国土资源部已要求各级国土资源管理部门认真做好配合。6月上旬，国土资源部中国土地矿产法律事务中心将在京召开第二届国土资源法制与市场学术研讨会。届时国土资源部相关领导、业内专家学者，将就农村土地产权制度改革与建设、集体土地征收征用与补偿制度改革、集体建设用地流转制度建设等土地管理法修订的热点内容进行探讨。

接受记者采访的多位业内专家认为，从《土地管理法》修改内容的复杂程度及相关利益方的阻力来看，不可能一步到位。最可能的做法是，先就集体土地征收补偿、农村集体建设土地流转、土地供应等重点内容进行框架性修改。然后在时机成熟时，再出台具体的实施细则或条例进行补充。

草案已修改两轮

其介绍，对于国土资源部递交的《土地管理法》修改草案，国务院法制办目前又做了两轮修改，但还没有公开征求意见。“送上去以后，曾做了一轮修改。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》修改过程中，又做了一轮研究。之所以没对社会公布，是因为现在条件还没成熟。”王守智表示，今年1月“新拆迁条例”出台后，相关各部门已把主要精力放在《土地管理法》的修改上。

记者了解到，国务院法制办当前正征求各相关部门意见，争取尽快形成征求意见稿。之后再向社会有关部门征求意见，形成法律议案向国务院提交，国务院批准后再正式向全国人大常委会提交。

“全国人大还需要三读，平均每一读需要2~3个月，所以年内新的《土地管理法》很难出台。” 一位业内人士分析，预计国务院法制办在年底前会完成修改工作，形成法律议案。

“集体土地征收、农村集体土地流转、土地出让是"三胞胎"。有征收才有出让，如果允许流转，征收和出让就都废了。”中国政法大学民商经济法学院副教授、社会法研究所所长赵红梅参加过多场有关《土地管理法》修改的研讨会，其表示，从修法的难度上来看，目前很多基本的理论还不具备。

“之前的修订草案我也参与了一些工作，感觉修订还是比较保守。”赵红梅表示，在修订草案中，对于集体土地征收方面，规定城市规划圈内的可以征用，而城市规划圈外的符合公共利益的才可以征用。“问题是政府可以控制规划，先规划后征收，政府对自己的行为控制力小。”

在农村集体土地流转方面，赵红梅介绍说，流转范围有限。草案规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农村集体建设用地，非因企业破产、兼并等情形不得流转;范围外的，流转也只能用于非公益性项目。“小产权房如果合法化，整个中国的土地出让制度和征收制度都给推翻了。以前参与的活动都是回避的态度，不谈这个问题，但这却是迫切要解决的问题。”

从2010年4月“新国十条”出台后，房地产宏观调控也给土地出让方式带来了一些挑战。“保证保障房用地供应在《土地管理法》修订中应该会有所体现，但商品房用地出让有什么好办法，我目前还没看到。”

“中国的立法还有一个方式，就是改的时候，不改得很细，有一个框架，表一个姿态，然后通过具体的实施细则或条例再具体化。”赵红梅分析，如果是这样的思路，可能几个月后《土地管理法》就可修改完毕并出台。“如果要制定有操作性的规则，肯定快不了。”

赵红梅的分析也得到了其他业内人士的响应。中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，土地交易中有大量细节问题，当前对土地交易的规范非常迫切，“不妨先搞一个国务院条例，同时研究正式立法问题”。

北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安也提出一个思路：暂时先不制定法律，只修改《土地管理法》第8条、43条、46条、47条和48条等几条主要条款，然后再制定一个《土地管理法实施条例》。

从当前国土资源部传出的消息来看，《土地管理法》短期不可能在重点内容上做大的突破。《土地管理法》自1985年发布，1988年第一次修订，允许土地进入市场，确立了土地的有偿使用制度。1998年第二次修订，确立了土地用途管制制度。2004年第三次修订，划分了土地的征收和征用。

“《土地管理法》的基本制度符合中国国情，发挥了较大的作用。现在最突出的问题是土地征收补偿问题，征收范围、程序、补偿等。”王守智认为，农地流转与国家的土地制度安排是矛盾的。宪法规定土地公有，国有土地所有制和集体土地所有制并存。“土地管理法不可能违背宪法”。

赵红梅也认为，在集体土地征收和流转上，修改《土地管理法》不可能做到“让政府靠边站”。“《土地管理法》估计不会大改，最可能的是对政府行为进行一些规范。