农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究思维导图

对征用土地决定、征地补偿安置方案进行公告，是土地征收的法定必经程序，通常被合称为“两公告”。实践中有意见认为，“两公告”仅是对征地决定的内容或征地补偿安置方案进行公开告知，属于程序性行政行为，并不直接影响相对人权利义务，故不属于受案范围。但我们认为，“两公告”既是征地决定的程序性公开告知，又是征地决定的实施步骤，应当属于受案范围。相对人如认为公告内容与征地批准决定或征用土地方案不符，完全可以提起行政诉讼。同时参照国土资源部《征用土地公告办法》第4、5、7、8条的相关规定，相对人如认为公告的主体、程序、内容等不符合法律规定，可以提起行政诉讼，请求法院确认其违法，并据此行使拒绝办理登记、补偿安置的权利。从及时化解行政争议的角度看，在“两公告”阶段就赋予行政相对人诉权，也有利于在矛盾产生的萌芽阶段就及时发现和纠正违法行政，促进征地行政争议在矛盾激化前化解。

有观点认为，依据《土地管理法》等法律、法规的规定，“补偿标准”是可以反复适用的抽象行政行为，对抽象行政行为的裁决应不属于行政诉讼受案范围。我们认为，征地“补偿标准”这一概念在《土地管理法》第47条第3款、第4款，《实施条例》第25条第1款、第3款中均有提及，但含义并不完全相同，不能机械套用。《实施条例》第25条第3款规定的“补偿标准”并非特指由省级政府制定的可反复适用的“补偿标准”，还应包含市、县人民政府确定的征地方案中对征收特定土地适用的具体补偿标准和方案。这是因为首先，依照《实施条例》第25条第3款的规定，对此类“补偿标准”发生争议，可由县级以上政府先行协调，但显然下级政府是无权对上级政府作出的抽象行政行为进行“协调”的;其次，目前批准征收土地的通常为省级政府，而作为可反复适用的“补偿标准”也通常由省级政府制定发布，让省级政府对自己发布的抽象行政行为再行裁决，在法理上不能成立;最后，在执法实践中，裁决机关也通常既审查有关补偿标准的文件是否符合规定，即所谓“县标”与“省标”是否一致，也审查具体补偿是否到位。因此，这种裁决是具体行政行为，属于人民法院行政审判的受案范围。

“责令交出土地”是征地过程中行政机关常用的行政措施，其性质如何认定直接关系到该行为是否可诉。有意见认为“责令交出土地”是土地征收决定及实施行为的延续，还有意见认为其只是一种通知行为，没有设定相对人的权利义务。我们认为，“责令交出土地”应属于行政强制执行行为，其目的是为了使被征收的农村集体土地转移占有，其实质是对征地决定的执行。征收决定往往面对特定区域中的众多对象，而“责令交出土地”的对象通常是特定化的;作出征收决定的主体是有权批准征地的人民政府，而作出“责令交出土地”决定的主体则是县级以上土地行政主管部门。此外，“责令交出土地”通常明确了被征地人对土地的占有权、使用权的终结时间，并确定了可以强制执行的后果，实际上是设定了相对人的权利义务，故属于行政诉讼受案范围。

村委会由于其利益常与征地单位密切相关，有时候甚至其自身就是违法用地主体，因此在征地案件中往往怠于或拒绝行使诉权，使集体经济组织及其成员的利益得不到法律救济。根据《村民委员会组织法》第17条、第18条的规定，村民会议是村集体的最高意思表示机构，可以行使村集体的决策权。故我们认为，应当允许足以组成村民会议的多数集体成员(本村半数以上成年村民或者本村三分之二以上的户)以村集体经济组织的名义提起行政诉讼。

有意见认为，这些机构实际行使了行政管理职权，应当由其承担法律责任，故可以列为被告。我们认为，这些机构并非法律、法规授权可以实施征地的组织，即使有些地区的土地储备中心、征地拆迁办公室具备独立法人资格，也不能以自己的名义行使征地职权并独立承担法律责任。对这些机构所作行为起诉，应当以设立该机构的行政机关为被告。

土地征收往往涉及面较广、涉及人数众多，如严格依照《行政诉讼法》的规定，由法院依职权将征地范围内所有失地农民均追加为第三人，则往往难以穷尽。且大多数失地农民通常对征地诉讼持观望态度，如果一律让其参与诉讼，并不利于矛盾的化解。因此，我们认为有必要适当限制法院在征地案件中追加第三人的范围。但受到征地直接、必然影响的利害关系人，应当列为第三人。比如被征收土地的使用权人起诉，应将该土地的所有权人列为第三人。

征地行政案件中经常出现行政相对人同时、分别起诉征地所涉及的批准、公告、补偿、裁决、强拆及相关房屋拆迁等不同环节的行政行为，从而形成“连环诉讼”。虽然在审判实践中，存在一些当事人滥用诉权的情况，但并不十分突出。因此，人民法院对“连环诉讼”也以分别立案受理为宜。但实践中，首先应注意在立案接待中加强审判释明，要求起诉人明确起诉的目的和对象，而不能只笼统地起诉征地拆迁违法;其次，起诉后置行为的，对未被起诉的前置行为一般只作证据进行审查，如前置行政行为存在重大明显违法的，则不能作为维持被诉行政行为的根据;第三，如不同环节的行政行为同时被诉，起诉后置行为的案件应当先行中止，待被诉前置行为结案后再恢复审理。实践中不少行政机关在前置行政行为违法的情况下，极力造成土地已经被实际征收使用的既成事实，以影响社会稳定为由要挟人民法院放松对其的司法审查，对此法院应当坚决抵制。

我国当前解决群体性纠纷的代表人诉讼制度，让大规模的缺乏联系的当事人群体来完成选定、授权等一系列诉讼行为，程序复杂，在实践中基本形同虚设。可以探索在群体性诉讼中建立“示范诉讼”制度，即对同一个或同一类行为的群体性诉讼，由管辖法院自己或上级法院依职权选择其中某一案件确定为示范的诉讼，对审理结果和审理程序进行示范，其他案件参照示范诉讼对行政行为合法性的审查范围、强度进行审理。这种做法更为简便易行，也更有助于双方当事人达成和解、有助于节约诉讼成本和审判成本、有助于大众预见法律，从而体现法律的安定性与明确性、促进群体性和扩散性纠纷的顺利解决。但对于示范诉讼的适用条件、启动程序、法律依据，都应当在实践中不断探索、完善。

征地拆迁中的房屋补偿问题，是引发征地行政争议的主要原因。现行法律、法规未涵盖征地拆迁后不重新安置宅基地的情况，仅将房屋作为“地上附着物”进行补偿，存在明显缺陷。因为对集体土地上房屋的补偿，不仅应考虑建筑的价值，还应考虑宅基地使用权的价值。故我们认为，应当区分两种情况分别处理：一是在征地拆迁后，被征收人能够重新获得宅基地的，按照重置价格结合重新确定补偿;二是对被征收人不安置新的宅基地的(如农民所在村组的土地已被成建制征收)，应参照城市房屋拆迁的补偿标准进行补偿。拆迁房屋是个人住宅的，还应当依照《物权法》第42条第3款的规定，为被拆迁人提供合理面积的安置房或足额补偿款，以保障被拆迁人的居住条件。特别是对位于城市规划区范围内、被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的“城中村”，由于其具有农村和城市双重特征，在区位上表现出的使用价值与城市国有土地已基本无异，土地使用人的生产、生活方式也与城市趋同，因此尤其需要参照城市房屋拆迁的程序进行拆迁安置。但在具体的补偿标准上，行政机关具有一定的裁量权限，除非补偿标准明显不当，法院以不予干预为宜。

根据《实施条例》第45条规定作出的“责令交出土地”决定，是行政机关执行土地征收决定、取得土地占有最常用的行政手段。我们认为，对其合法性进行审查应从以下几方面展开：一是作出决定的主体是否具有职权依据;二是作出决定的程序是否合法。虽然现行法律、法规尚未明确规定作出“责令交出土地”决定的程序，但至少应符合事先说明理由并听取陈述、制作并送达加盖行政机关印章的法律文书、法律文书应交待当事人的复议和诉讼权利等要求;三是作出决定所依据的征地行为实施程序是否完备，征地补偿安置费用是否已足额到位;四是相对人是否实施了阻挠征收土地的行为。认定阻扰征收土地，应当审查被征用土地所有权人、使用权人是否无正当理由拒绝办理征地补偿登记手续、拒绝签订补偿安置协议、拒绝领取安置费用，其拒不交出土地是否已影响到征收工作的正常进行等。但征地补偿安置费用没有足额到位，可以成为被征地人拒绝交地的合法事由。补偿到位且被征地人拒不交出土地的举证责任由被告行政机关承担。上述标准也应同时适用于对“责令交出土地”行为非诉行政强制执行申请的审查。