农业“十二五”规划公布：或将实施差别化的土地政策思维导图

“粮食播种面积稳定在16亿亩以上，综合生产能力达到5.4亿吨以上。”

近日，国家农业部公布了《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》（下称规划），规划要求坚持把保障粮食等主要农产品（000061）有效供给作为首要任务。

农业部政法司司长张红宇认为，虽然我国已实现粮产七连增，但未来粮食的供给仍处于“总量平衡、丰年有余”的紧平衡状态。但粮食增产的潜力依然存在。

为了保粮食安全，此次规划提出优化粮食种植结构、推动生产要素向粮食主产区倾斜、加快构建“七区二十三带”农业战略格局等措施。

不过，在中国人民大学农业与农村发展研究院副院长郑风田看来，农业部在此次规划中制定了很多数量型的目标，但完成这些目标的手段，农业部并不一定掌控，“例如，农产品价格是发改委说了算，土地政策是国土资源部在管，涉农资金要财政部来拨”，所以很多规划难免“一厢情愿”。

中国社科院农发所研究员李国祥也认为很多涉农规划缺乏“顶层设计和统筹考虑”，往往是“头痛医头、脚痛医脚”，在宏观调控上，政府部门则是“急来抱佛脚”，反而是越调越糟、越控越乱。

此次规划在社会关注度颇高的土地管理制度改革上着墨不多，仍然延续了十七届三中全会的一些说法，并无多大突破和创新，不过这也许与农业部在此问题上并无多大“话事权”有关。多位受访专家皆表示了目前土地制度正在逐步“收紧”的观点。

绕不过去的粮食安全

关于国家粮食安全，有关部门一直以来的基调就是“这是农业的头等大事，解决粮食问题要立足国内”。此次规划不例外地开章明义就提到：“解决好13亿人口吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，必须把确保国家粮食安全放在农业和农村经济发展的首位，坚持立足国内保障基本自给的方针”，并对此做了数字化的任务分解：粮食播种面积稳定在16亿亩以上，综合生产能力达到5.4亿吨以上；棉花、糖料总产量分别达到700万吨和14000万吨以上，油料总产量达到3500万吨。

可资对比的是，按照官方的统计数字，上述各项2010年的数字分别是16.48、5.0以上、596、3230。由此可知，在目前各地争相圈地占地的情况下，粮食播种面积要保证不减少，压力巨大。

在保住耕地方面，规划提出要认真贯彻落实耕地保护和节约用地政策，完善耕地保护机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地。严格执行耕地占补平衡制度，加大执法力度，加强补充耕地的质量建设和管理。

因此，粮食要增产，只能从提高农民种粮积极性、提高单产和优化粮食种植结构等方面入手。

不过，郑风田认为，为了守住耕地的红线、保证粮食安全，付出的代价也是不少：一些本不该种地的滩涂、草地开发成耕地导致土地盐碱化、荒漠化加剧；“旱改水”之后农作物对水的需求增大导致已经严重超采的地下水更形枯竭。

土地管理制度有收紧之象？

此次规划在土地管理制度改革方面着墨不多，仅表示，做好农村承包土地确权、登记、颁证工作，稳步开展土地承包经营权登记试点，依法落实农民承包土地的各项权利。按照节约用地、保障农民权益的要求，推进征地制度改革，进入城乡建设用地市场流转的农村集体建设用地，严格限定在依法取得的经营性用地范围内。

不过从近期的政策风向来看，未来的土地政策有“收紧”之向。

李国祥表示，2008年，十七届三中全会提出逐步放开集体建设用地市场和不同所有权的土地实行“同地、同价、同权”的目标，这两年来一些地区也逐步在探索和试点之中。但近期由于物价上涨压力传导过来，导致保粮食安全的任务显得日益重要，因此本有所松动的土地政策也面临收紧之势。

郑风田则表示，逐步放开和“三同”应该是未来的趋势，但由于地方政府在执行土地政策时短视化、趋利化，一旦放开，广大农民的利益将严重受损，目前各地出现的“强拆”现象将更形严峻。

在社科院农发所宏观室主任党国英看来，放开的前提是“用途管制”，在严格的用途管制下，才不至于形成放开的土地都去建商品房导致粮食安全面临威胁的局面。

在未来土地政策的风向上，党国英表示，并无收紧或放宽的“一刀切”，而应该是结构性调整，即根据各地已用地情况、经济发达程度、用地需求等因素综合考虑，制定差别化的土地政策。

据悉，国土资源部和国家发改委正在就全国实行土地差别化政策做紧张调研，将于今年年底前出炉调研报告。

党国英认为，实行差别化的土地政策，一方面可通过土地利用结构来调整经济结构，另一方面也可以促进土地节约集约利用，确保“18亿亩耕地红线”。决策层未来或希望以此来构建更加灵活的差别化土地调控政策体系。