关于民事调解制度的调研思维导图

思维导图大纲

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一、基本情况

(一)案件情况及特点

1、从海东地区两级法院四年审结的民商事案件看，调解所占比例并不高。2002年—2005年1—11月全区两级法院共审结一审民商事案件14492件，调解6006件，调解率占审结案件的41.44%，二审审结民商事案件886件，调解171件，调解率占审结案件的19.3%。

2、纵观分析,调解率基本上每年处于上升趋势。(如图一、二)

民商事一审案件调结率统计表(一)

年度件审结调解占结案(%)

20023370124236.86%

20033551134437.85%

20044036173943.09%

2005(1—11月)3535168147.55%

合计14492600641.44%

民商事二审案件调结率统计表(二)

年度件审结调解占结案(%)

20022203214.55%

20032092210.53%

20042406527.08%

2005(1—11月)2175223.96%

合计88617119.3%

从图一、图二分析，每年的案件数基本保持一致，但调解的案件数略有所上升。如2003年审结民商事一审案件3551件,2005年1——11月审结3535件，比2003年少16件，但调解率2005年比2003年上升9.7个百分点。2002年民商事二审审结220件，2005年1—11月审结217件，比2002年少收3件。但2005年1—11月调结占结案率比2002年上升9.41个百分点。

3、横向分析，2002年至2005年1—11月全区调解率占结案比例并不高，但从结案方式分析，调解案件所占比例还是较大。2002年至2005年1—11月，全区两级法院共受理一审民商事案件14807件，审结14492件，结案率为97.87%。其中判决4876件，占审结的33.64%;调解6006件，占审结的41.44%;撤诉、终结、移送、驳回起诉案件3610件，占审结总数的24.91%。

从民商事二审案件的结案方式看，维持、调解案占一半，为58.58%。(如图)

年度审结维持占

结

案

%改判

发重占结案

%调解占结案

%撤诉等占结案

200222010949.555725.913214.562210

200320911454.555928.232210.53146.7

20042406828.335924.586527.084820

2005

1—11月2175726.275625.815223.965223.96

合计88634839.2823126.0717119.313615.35

4、从整体上看，我区两级法院的调解率并不高，但通过走访辖区27个基层人民法庭，基层人民法庭的调解率还是相对较高。如互助县法院 6 个基层人民法院，2001—2005年收3531件，审结3518件，其中调解2248件，占结案63.9%。还有获全国“金天平”奖的乐都县高庙法庭三年来调解率平均达92.5%，且三年来无一件上诉、申诉、缠诉案件。

四年来，从全区法院民商事一审案件的结案方式看，以调解方式结案的比例多在35%至50%之间。调解率总的来说不高，但基层法庭调解率却相对较高。这种调解上的不平稳状态，究其原因，主要是：①、调解需要一定的时间，在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，调解的力度相对被削弱;②、案件数量的增加，使法官没有多少时间过多的去调解，客观上造成调解的不能;③、调解需要当事人的同意，即需要当事人对法官的信任;④、基层人民法庭调解率高主要是基层人民法庭受理的案件多是以简易程序审结的案件，案件数量少，案情简单，案由单一。基层法庭主要是以离婚、债务、相邻纠纷等案件为主，易于调解，调解成功率较高。而县级、中级法院受理的案件多、案情复杂、案件类型多，调解的成功率相对较低。

(二)目前我区法院调解的具体做法

从全区法院的调查情况看，法院在“能调则调、当判则判，判调结合“的原则下，将调解贯穿于整个诉讼环节中，尽量通过诉讼调解达到平息纠纷的目的。尤其是基层人民法庭，如乐都县法院高庙法庭将调解贯穿于整个诉讼程序中，积极探索建立社会稳定长效机制，形成“大民间调解网络”，将各类基层矛盾全部化解在乡、村。具体做法是：①在送达起诉状副本和应诉通知书时调解。对事实清楚、证据确凿、双方争议不大的案件，收案后用简易程序进行审理，即以打电话、就地审理等简便灵活的方法通知当事人到庭或到当事人住所，在双方当事人同意且被告自愿放弃答辩的前提下进行调解。②在被告答辩时进行调解。即在被告向法院送达答辩状时，根据原告的起诉事实及被告的答辩意见，给被告做调解工作;如被告同意，便及时通知原告立即到庭进行调解。③在庭前准备阶段即交换证据时进行“庭前调解”。④发挥双方委托代理律师的作用，促使当事人庭外和解。⑤庭审中调解;⑥定期宣判送达前进行最后调解，即“庭后调解”。

二、在实际操作中，民事调解制度存在的问题

2、物质力量对法官介入调解的影响。我国建立了错案追究制度，大部分地区的法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩，导致主审法官在审理案件时面临着错判可能产生的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或者不完备以及当事人双方证据势均力敌的情况下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或者诱导。只有在调解无望时才得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人合法权益的错误做法。

3、“事实清楚、分清是非”原则限制了调解功能的发挥。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自由处分权，又耗时、费力，浪费法院的审判资源。

4、法律及司法解释对调解的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法及最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束;另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。对调解中自愿、合法的规定也过于原则，审判实践中认识不一。

5、调解监督机制不健全。虽然民事诉讼法第一百八十条规定了“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审”。但在实践中，由于调解协议是当事人亲自签字，即使是违法调解，调解协议内容违反法律强制性规定的还好，要求当事人提出“证明调解违反自愿原则”的证据，几乎是陷当事人于举证不能，一般没有造成严重后果的，大都将错就错。而且人民检察对调解也无权提出抗诉，所以对调解的监督力度几乎为零。

6、法官“调审合一”的双重身份及“主宰者”的角色，在一定程度上影响着司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，而且法官的“主宰者”角色，使法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场;有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。法官的这种身份势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。

7、赋予当事人反悔权的规定有待完善。根据民事诉讼法的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随意言行、不负责任的倾向。

8、当事人恶意调解问题。调解协议的达成往往是权利人一方作出某种程度的让步以换取更大的主动权。由于社会诚信制度尚未建立，一些别有居心的人往往利用法院调解这个程序达到使对方让步的目的，等调解协议达成后却不按时履行协议规定的义务，而对方为了达成调解协议往往作出一定的让步。使权利人为了能使自己的权益得到最快的保护而所作的牺牲就完全白废，也直接影响了法院的权威与公信力。如何避免当事人自愿调解的风险也成了法院调解必须要解决的问题。

9、审限对调解的影响应引起重视。根据民事诉讼法的规定，适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起3个月内审结。对于适用简易程序审理的案件来讲，因法官在同一时间段内审理的案件数量太多，导致实际分配到每一个案件上的绝对时间是不到3个月的，并且有些案件在调解过程中需要实行“冷处理”，因法律及司法解释未明确规定适用简易程序审理案件的期限是否可以延长，导致有些本来可以采取调解方式解决的纠纷最后却采用了判决方式解决。

10、“送达”已成为制约法院审判效率的重要原因。调解协议是当事人在自愿的基础上达成的，无论从形式、意思自治、达成的协议内容来看，其效力应该是经过人民法院确认的合同，是依法成立的合同。2004年11月开始实施的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》已经规定简易案件可以经双方当事人一致同意调解协议自双方在协议上签字、捺印起生效。但由于人口的流动性在不断加大，而公民的法律协助意识又比较淡薄，使法院很难将调解书及时送达当事人，造成审理期限的延长。

三、改革和完善调解制度的设想及建议

在我国经济迅猛发展的今天，我国的民事权益之争日趋复杂化与多样化，在诉讼资源有限的前提下，法院调解在司法领域中占具着十分重要的地位，所以改革完善调解制度势在所予。根据笔者以往的审判经验，提出一些粗浅的改革设想及建议。

(一)改革设想

1、建立以庭前调解和庭后调解为基础的调审分离制度，防止法官调解的随意性。即将调解放在庭前准备阶段，使其成为一个相对独立的诉讼阶段。将法官进行重新定位和分工，即一部分法官专门进行调解，一部分法官进行正常的审判。这样一方面可以及时解决部分民事纠纷，如婚姻家庭、财产纠纷、相邻纠纷等;另一方面当事人在庭前较为宽松的氛围下，通过法官的耐心调解，使当事人更易于接受调解，从而节约诉讼资源。

庭后调解是在审判法官庭审后，交由调解法官的再次调解，在庭审中，对经过庭审仍有调解意愿的，审判法官可以将案件移交调解法官进行庭后调解。由于当事人在庭审结束后对判决结果有大致的判断，调解的基础仍然存在。调解法官可以及时捕捉案件信息，有效地开展调解工作。这种调审分离、调判法官分离的方式，使当事人更容易接受，也使当事人更清楚自己的法律处境，对自己的权利义务有了更加清晰的认识，更能促成双方达成协议。庭后调解可以由庭前调解的法官继续调解，这样使当事人对法院的判决不会再产生怀疑。

2、规范调解程序的启动，明确法院调解制度的适用范围。由于我国法律对法院调解程序的启动没有具体的规定，实践中调解程序启动的随意性很大。其实民事诉讼整个过程都渗透着当事人自由处分自己权利的原则，这是调解制度设立的基石。当事人的自愿首先是自愿适用调解方式，其次才是自愿接受调解结果。法院调解程序的启动除了法律有强制规定应当进行调解的案件除外，调解应开始于当事人向法院申请调解，如果双方当事人均申请法院调解无可厚非，如果是一方当事人申请调解，法官应征询对方当事人的意见，只有获得其同意才可以启动调解程序，否则就是程序违法。另外，我们民诉法只是原则性地规定了“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解”，没有规定哪些案件不能运用调解，而审判实践中具体案件千差万别，有些案件性质决定了其不应当进行调解。而且，法律规定的应当进行调解的案件范围太过狭窄，对于涉及人身权的离婚、扶养，涉及劳动者权利保护的案件及相邻关系案件都应当规定必须进行庭前调解。另外，确认之诉的案件，适用特别程序、督促程序、公示催告程序审理的案件，破产案件，涉及公众利益的案件等不应适用调解。因其性质与调解制度设立的基础——当事人私法自治原则不相符，不属于当事人自由处分的范围，所以，不应当适用调解。

3、改革调解协议生效及履行方式，明确当事人生效方式及生效时间的选择权。在调解协议中设置不履行调解协议的加重履行条款，对于不按时履行调解协议的当事人规定比依法判决更加严重的后果，迫使其自愿履行自己的义务，以提高“恶意调解”的成本。另外，刑法中规定的“拒不履行判决、裁定罪”的范围应该扩大在调解书，因为调解书与判决书、裁定书一样都属于有强制执行效力的法院文书，其法律效力是相同的，所以不履行义务不应该规定不同的后果。这样也更有利于保护调解协议权利人的权利。其次，扩大对当事人选择调解协议生效方式及生效时间的选择权，比如可以设置在当事人履行义务时调解协议生效等方式，以彻底解决当事人逃避履行调解协议规定的义务等形式。

4、加强对调解协议合法性的审查，将合法作为诉讼调解的基础。也就是正确处理自愿和合法的关系，自愿是前提，合法是基础，与英美法系当事人不同的是，我国作为大陆法系国家、法院在解决和平息诉讼纠纷的同时，还负有纠正个人违法行为的责任，这也是社会主义法律的宗旨所在。在调解合同纠纷案件时，应对两类案件的合法性进行审查，一是超过诉讼时效的案件不应适用调解，根据民法通则的规定，超过诉讼时效后当事人丧失的是胜诉权，如进行调解并确定有给付内容，则意味着重新赋予当事人胜诉权，与立法宗旨不符。对确有调解意愿的，以双方达成自行和解协议，原告撤回起诉的方式处理。二是对无效合同案件的调解，一定要严格按照法律规定执行。首先在调解协议中由双方当事人对合同的效力进行确认，其次要明确责任，再次就是在民事责任的承担问题上，一定要按合同法的有关规定办理，对一些当事人以调解方式将无效合同合法化的行为要坚决予以制止。

(二)建议

1、正确处理诉讼调解与判决的关系。

我国的调解制度，也经历了一个与时俱进的发展过程，从以往的调解为主到现行民事诉讼法有关调解的法律规定，体现了法律与时代同步的立法精神。在工作中要正确处理调解与判决的关系，对调解达不成协议的，要及时进行判决，避免走向两个极端。一是无限夸大调解的作用，在办案过程中片面追求调解率，如我省实行的岗位目标责任中对调解案件进行加分的做法，使有的法院为达到规定的调解率、达到高分，便对相关业务庭规定调解案件的比例，年终与法院、庭室、法官的考核直接挂钩，从而造成办案效率底下，大量案件久拖不决的现象。二是将诉讼调解制度视为可有可无，在庭审中走过场，不作任何耐心细致的工作，同样不利于案件的审理。

2、在调解中不要过分强调“事实清楚、分清是非”的原则，因为调解的精髓在于当事人自愿即当事人自由处分自己的合法权利，在没有查明事实、分清责任的情况下，当事人依法达成的调解协议，是当事人对自己权利自由处分的结果，法院应当认可。

3、建议取消当事人的反悔权。最高人民法院《关于适用简易程序受理民事案件的若干规定》规定，调解达成协议并经法官审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。而民事诉讼法规定调解书送达前一方反悔的，法院应当及时判决。对于调解书效力的问题不能实行双重标准，应当将这一规定扩大适用于普通程序。有条件的法院还可以采用当场制作并送达的方式解决调解书的效力问题。

4、建议将调解书与判决书、裁定书的效率同等对待。即赋予人民检察院对调解案件的监督，规定人民检察院对调解书有抗诉权，这样可以防止一些法官违背当事人意愿强行调解的错误做法。

5、提高调解书的制作质量和水平。诉讼调解与人民调解、自行和解的本质区别在于，调解书与判决书、裁定书具有同等法律效力，制作调解书应追求调解书作为法律文书的法律特征。除内容合法以外，还应从形式上提高调解书的质量和水平。调解书应明确写明原告的诉讼请求，被告的答辩理由和双方当事人确认事实的内容。二是在调解书中增加理由部分，也就是对调解协议的合法性进行说明，改变过去简单概括为“上述协议，符合法律为准，本院予以确认”的写法。三是引用法律条文，主要是指实体法的条文，如民法通则和合同法的有关规定，从而为调解协议奠定良好的法律基础。