世界贸易组织的建立及职能思维导图

在第二次世界大战的后期，以西方为主的一些国家便开始总结两次世界大战以及发生在30年代初期的世界大萧条的教训，酝酿建立战后新的国际经济秩序。1944年7月，在美国的新罕布什尔州召开了“联合国货币金融会议”(即布雷顿森林会议)，会议决定建立“国际货币基金组织”和“世界银行”。设立这两个机构的目的是为了建立战后新的国际货币金融体系，促进国际经济贸易的持久、均衡的发展。布雷顿森林会议还建议成立一个“世界贸易组织(ITO)”，以配合国际货币基金组织的工作。因为当时会议认识到仅靠国际货币基金组织很难实现前述目标，各国政府尚应共同探讨减少国际贸易障碍、促进国际间互利商业关系发展的办法与手段，并就此达成协定。1946年2月，联合国经社理事会第一次会议决定召开“联合国贸易与就业会议”，任务是起草“国贸易组织”的宪章，推动关税减让谈判。根据这一决议，专门成立了宪章准备参员会。自1946年10月至1947年8月，宪章准备委员会先后在伦敦、纽约和日内瓦分别举行了三次会议。

会议的主要内容是修改、完善美国在1946年9月提出的“根据贸易组织在宪章建议”。该宪章草案的主要框架内容包括：就业，一般商业政策、限制商业之行为、出口补贴规定、根据商品安排以及组织规则等。另一方面，与此同时，各国也在进行关税减让谈判，并取得了进展。当时参加谈判的各国政府认为，关税减让有利于促进各国经济与贸易的发展，并希望将关税减让的结果先推出实施。然而关税减让必须具有保护措施。否则不会获得预期效果。因此，谈判代表又决定另行起草一个有关关税与贸易方面的协定，这就是“关税与贸易总协定(GATT)”。实际上，总协定只是当时国际贸易组织章程中的一个章节，即商业政策一章。

其条文的最终确定、解释及适用都要取决于当时尚未完成通过的国际贸易组织的宪章。另外，总协定本身并不能生效、适用，因为它并不构成通常一个独立的国际条约。故当时的创始国又起草了一项《临时适用议定书》。议定书是使总协定在国际贸易组织宪章生效前先临时生效的法律文件。宪章生效后，总协定将属于其附属文件，不再独立存在，而且如其存在与宪章条文不符，将进行修改。于是当时23个创始国中的8个国家同意总协于1948年1月1日其对它们临时生效，其它国家尽快加入。1947年11月至1948年3月联合国在哈瓦那召开了贸易与就业国际会议，任务是讨论通过国际贸易组织章程。这次会议也是几年来准备宪章工作的高峰。会议通过了国际贸易组织章程。并决定成立国际贸易组织临时委员会。该委员会的职责是为即将生效的国际贸易组织做行政管理方面的准备以及哈瓦那会议后的后续工作。然而国际贸易组织宪章最终并未生效。其原因是：开始积极倡导该组织的美国政府并未能使国会批准该项宪章。而且在1950年12月，美国政府宣布它将不再要求国会批准宪章。美国国会不批准国际贸易组织宪章的理由主要是;①行政部门并未事先获得国会的授权去谈判建立一个国际贸易组织的宪章，其授权只是去谈一个贸易协定(TRADE，AGREEMENT);②美国不希望存在这样一个国际组织，担心其国际贸易政策与法律会受制于该组织，从而削弱其主权。当时其它国家也不愿参加一个没有美国参加的组织。最终，建立国际贸易组织的努力宣告失败。因此，关税与贸易总协定就一直临时适用而且还不断壮大，成为二次大战后支持国际经济贸易发展的第三个支柱。从上述关于建立国际贸易组织的酝酿、失败以及关税与贸易总协定的起草、生效可以看出，总协定只是一项国际协定，是为了实施当时做出的关税减让、约束签约方政府遵守国际贸易行为规范以确保当时谈判成果的政府间协议，当初它被设计为国际贸易组织宪章的一个组成部分，其操作运行要靠国际贸易组织的建立。它 当时只是靠临时议定数生效，一旦国际贸易组织生效，总协定及临时适用书应自动在形式上不复存在。正是由于国际贸易组织始终未能成立，所以总协定才一直临时适用至世界贸易组织的正式成立。

因此，总协定在国际法上存在一系列缺陷：⑴ 靠临时适用协定书生效，地位不稳定;⑵ 临时适用协定书中的“祖父条款”导致不少缔约方除最惠国和关税减让仍可长期适用那些与总协定不一致的国内法律制度;使总协定的某些条款不能执行;⑶虽然总协定随着时间的推移，在事实上逐步演变为国际组织，但它缺乏法律上的根据，没有组织机构设置的规定以及组织规则。秘书处当时租用国际贸易组织临时委员会的秘书，缺乏法律上的资格以及在各国取得豁免的法律地位;⑷总协定许多条款模糊不清，存在不少漏洞;⑸总许多的纠纷解决机制时间长，效果差，有时不能解决问题;⑹总许多只管辖货物(纺织品、农产品除外)方面的国际贸易，无法扩展适用范围;⑺由于总许多没有管理决策机构，几十年来只能靠缔约方开会决定进行一轮一轮的贸易谈判，而不能根据需要及时连续不断地就某些国家贸易问题进行谈判，达成新的许多。

总许多的这些先天由缺陷，使其作用受到了局限。多年来各国虽曾试图修订总协定，但都未能如愿以偿。

然而在乌拉圭回合谈判开始后的进四年里，几乎无人提及要重建一个贸易组织的问题。从上述艾斯特角三点决议中也看不出要在乌拉圭谈判中建立一个多边贸易组织的明显含义。到了1990年2月，意大利政府贸易部长鲁杰罗首先提出了建立一个世界性贸易组织的设想。1990年4月加拿大政府在墨西哥瓦拉塔港非正式的贸易部长会议上提出了纠正总协定在宪法上的漏洞，建立一个有约束力的“世界贸易组织(WTO)”的建议。他提出乌拉圭回合谈判结束后，应以组织条约形式建立一个广泛的国际性贸易组织，包括成员、组织机构条款，负责监督执行所有该回合谈判的各项协定，提供一个有效的解决国际贸易纠纷的机制。但加拿大的建议仅是一个提纲性的，内容相当原则。1990年7月，欧共体正式提出了建立“多边贸易组织(MTO)”的建议。该建议指出，要加强总协定作为一个机构的效力，则达成一个纯属建立一个国际贸易组织条约，而不涉及各缔约方的实体权利与义务是至关重要的。欧共体还指出，创立一个组织机构，会对乌拉圭回合各项协定的执行提供有效管理。

欧共体建议MTO应包括下列内容：成员及组织机构、执行实体谈判结果的法律基础、秘书处及总干事长、财政预算机构的法律资格以及该机构与其它国际组织的关系等。美国政府对当时提出建立贸易组织持消极态度，或者说是反对态度，担心当初关于建立国际贸易组织(ITO)的历史会重演、担心贸易组织的建立会削弱美国的主权。另外美国当时谈判的重点是农产品、服务贸易等市场准入问题。因此，当加拿大提出建议时美国并不表示欢迎，借口说提出太迟了，甚至说建立贸易组织会转移谈判主意力。在当年10月美国提出在总协定内建立一个“管理委员会”。该会在两年一次的缔约方大会期间发挥全体缔约方的作用，缔约方亦可授予该会承担额外职责，包括起草一个将来代替总协定的组织大纲。实际上这已把问题搁置起来或是转移视线。由于欧共体与加拿大持同一立场，便批评美国奉行的是单边主义政策，并以农产品谈判与美国抗衡。参加乌拉圭回合谈判的其它国家代表当时认为只有乌拉圭回合谈判顺利结束，设立多边贸易组织机构问题才可能提到日程上来。不少发展中国家对创立MTO也持否定态度。在1990年12月在布鲁塞尔部长级会议之前总协定职能工作组并未讨论机构是任何实质性的问题。布鲁塞尔部长会议前后的文件也未包括关于建立多边贸易组织的文件草案。

1991年11月，当时任总协定干事的邓克尔提出了乌拉圭回合的一揽子草案，称《邓克尔最终决议草案》(邓克尔草案)，其中在纠纷解决一体化协定草案中提出了一项协调、统一总协定各项纠纷解决机制的程序规则。而这些规则又都与多边贸易组织相联系该组织要协调总协定各项纪律，并使其相互保持一致性。邓克尔草案也提出了一项建立多边贸易组织(MTO)的草案。高草案基本上是欧共体建议的内容。草案提出该机构将作为多边贸易组织成员之间贸易关系的共同机构，总协定的缔约方通过接受乌拉圭回合谈判结果的一揽子文件，即可成为多边贸易组织(MTO)的正式成员，当MTO正式建立生效时，所有成员方将共同受相同协议规则原则的约束，美国代表对邓克尔草案仍持批评态度，认为许多条文模糊不清，存在漏洞，实际上仍不支持建立一个组织，而且针对提出了美国政府的反建议，即建议起草以一项声明要求缔约方统一承认乌拉圭谈判结果，适用共同的纠纷解决机制。建议吸收了邓克尔草案中的有利内容，但不提MTO。

1992年1月针对乌拉圭回合的谈判情况，邓克尔向乌拉圭回合谈判委员会提出四项建议：⑴继续市场准如谈判;⑵继续谈判服务贸易;⑶对最后草案进行技术性修改;⑷对某些特殊问题做出具体调整，以便对一揽子协议获得一致意见。谈判委员会为第三项工作专门成立了“法律起草小组”。该小组在1992年3月专门就邓克尔草案中关于建立MTO问题进行非正式讨论。小组一系列工作的结果导致了1993年MTO的第二稿，有秘书处散发各国代表。与此同时，法律起草小组提出MTO仍存在一些问题需进一步讨论，如MTO的职能、纠纷解决的通知及协商条款、MTO的组织机构、总理事会的作用以及是否对“最不发达国家”做出定义等。然而很明显，建立多边贸易组织的工作仍不顾美国的阻挠在不断向前推进。

1992年4月，法律起草小组又对MTO条款进行了多次磋商，5月总协定秘书处又散发了第三稿。这一稿澄清了一些问题，但纠纷解决以及最不发达国家定义等仍未得到解决。另外，第三稿明确了总协定各缔约方在未来MTO中的权利与义务，即除乌拉圭回合中达成的各项许多外，尚包括总协定缔约方曾经做出的下述各项决议：⑴关于差别待遇和优惠待遇的规定;⑵关于收支平衡措施的决定;⑶保障措施应促进经济的发展;⑷1966年纠纷解决程序的决定;⑸1979年关于对最不发达国家待遇的谅解。与此同时，秘书处提出了修改关税与贸易总协定某些概念的建议，如将“缔约方”改为“成员放”、“缔约方全体”该为“货物贸易理事会”，“执行秘书”该为“MTO秘书处”等等。同时建议删除总协定中提及“临时适用许多书”的字眼，因为MTO将永久有效。总之，修改的目的是使总协定的文字、概念与MTO相一致，为最后通过MTO做好技术准备。