公益诉讼新领域工作计划(通用8篇)思维导图

一是行政公益诉讼诉前程序。关于诉前程序的性质，有论者主张不应过度强调公益诉讼诉前程序的监督性，而应回归诉前程序的审查起诉定性。有论者提出，通过建构行政公益诉讼诉前程序重开制度，解决行政公益诉讼诉前程序终结后，同一公益损害问题持续存在或者再次发生的问题。

二是行政公益诉讼的受案范围。有论者认为，目前行政公益诉讼受案范围存在不周延性、短期效果性等问题，需要通过多种途径予以完善。有论者认为，应更注重拓展公益诉讼受案范围深度，立足于法律监督权能，根据具体法律规范和事实情况，运用行政法的基本原则、基本原理深入行政裁量。有论者认为，拓展的案件必须符合起诉必要性要件，并且应当将诉前拓展转换为诉讼拓展，扩大公众参与。

三是行政机关不履行法定职责的认定。关于行政公益诉讼中"不依法履行职责"内涵，有论者认为在行政公益诉讼中，行政机关的监督管理职责不同于普通诉讼中行政机关的法定职责。有论者则认为，行政机关的监督管理职责应类型化为监督职责与具体微观的管理职责，不包含抽象宏观的管理职责。对此问题，最高检发布的第162号指导性案例要旨作出了明确回应。关于不履行职责的认定标准，仍旧存在"行为标准说""结果标准说""复合标准说"的争论。有论者认为，应将行政公益诉讼中"不依法履行职责"要件的性质定位为胜诉要件，而非起诉要件，防止人为提高行政公益诉讼的起诉门槛。

四是证明责任。有论者认为，由于行政公益诉讼在提起主体、案件类型、前置程序等方面独具特色，必须构建独立的行政公益举证责任分配规则。但是，关于应该建立何种举证责任分配规则存在不同认识：一种观点认为，行政公益诉讼当中应当坚持举证责任倒置原则；另一种观点则认为，应当区分作为类和不作为类行政公益诉讼的举证规则。

2022年公益诉讼检察理论研究主要呈现出以下几个方面的特征：一是更加注重公益诉讼检察基础理论研究。与往年相比，2022年研究更加聚焦公益诉讼价值和目标、公益诉讼法律责任体系、预防性公益诉讼等基础理论问题。二是研究主题多元化且有明显侧重。同往年一样，2022年公益诉讼检察研究涉及多个主题，但在公益诉讼立法、新增法定领域、行政公益诉讼等方面更为集中。三是更加关注诉讼阶段公益诉讼制度研究。公益诉讼检察是以诉的形式履行检察机关法律监督本职、以司法手段保护公共利益并促进国家治理的制度安排。诉讼程序是诉前程序的刚性保障，关注诉讼程序制度完善这一议题的重要性毋庸置疑，尤其是构建符合公益诉讼检察权运行规律的诉讼制度在当下显得尤为迫切。

当前，对于加强公益诉讼立法的可行性和必要性的共识越来越强。有论者提出，提高检察公益诉讼规范体系整体性最直接的办法就是进行专门立法。公益诉讼法典化是公益诉讼制度体系化的最优路径选择。但是，在公益诉讼的立法模式、立法内容等方面还存在分歧。

一是公益诉讼立法模式。第一类观点认为可以在行政诉讼法中以专章形式规定，这实际上仍属于嵌入式立法模式，只不过是以专章代替专门条款。第二类观点则是单独立法。随着司法实践发展和理论研究的不断深入，公益诉讼不同于传统私益诉讼的独特性认识愈发彰显，单独立法模式有成为主流观点的趋势。关于单独立法的具体路径尚存在分歧。一种观点认为应制定一部综合、基本、系统、全面的公益诉讼法。遵循先一般后特别的立法顺序，即在公益诉讼法制定完备、运行平稳的基础上，再开始着手探讨具体公共利益领域的单行立法。另一种观点则认为，遵循现代法典编纂一般规律及我国公益诉讼制度特点，应优先选择制定检察公益诉讼法；建立以检察公益诉讼为主体的公益诉讼体系，注重理顺其与相关诉讼的关系。

二是公益诉讼立法内容和结构。立法内容方面，有论者认为应包括：公共利益界定、诉讼提起主体及其特有的转移规则、管辖制度、受案领域范围及其扩展方式、诉前程序及其与诉讼程序的衔接、诉讼程序、检察机关的调查核实权、举证责任配置规则、判决形式运用、预防性诉讼提起的条件等。立法体系结构方面，有论者认为可以采用"总—分—总"的体系结构，先总结行政公益诉讼与民事公益诉讼的一般规则和共性问题，然后再对两大诉讼中的特殊内容分别作出规定，最后在附则部分对公益诉讼通用的规范术语作出界定。

一是民事公益诉讼管辖。有论者认为，检察民事公益诉讼地域管辖应去除"侵权行为实施地""被告住所地"，而以"结果发生地"为基准，对跨区域的环境公益诉讼实行集中管辖。关于级别管辖，有论者认为，应由中级法院受理消费民事公益诉讼第一审案件，不应将管辖权下移至基层法院。

二是证明责任和证明标准。一种观点认为，环境民事公益诉讼案件应遵循证明责任分配的一般规则；另一种观点则认为，环境民事公益诉讼不同于传统环境侵权诉讼，应降低原告的证明责任，适当降低有关因果联系、关联性等初步证明事项的证明标准。有论者表示，基于环境民事公益诉讼的信息偏在性，为平衡原被告之间的举证能力和负担，被告需承担相较于普通民事诉讼更为广泛的信息提供义务，而原告应就因果关系要件的证明负担初步的事案解明义务，以此为被告的反驳和举证划定具体的范围。

一是公益诉讼立法模式。第一类观点认为可以在行政诉讼法中以专章形式规定，第二类观点则认为需要单独立法。随着司法实践发展和理论研究的不断深入，公益诉讼不同于传统私益诉讼的独特性认识愈发彰显，单独立法模式有成为主流观点的趋势。但在具体路径方面尚存在分歧：一种观点认为，应制定一部综合、基本、系统、全面的公益诉讼法，遵循先一般后特别的立法顺序；另一种观点则认为，应优先选择制定检察公益诉讼法。

二是公益诉讼立法内容和结构。立法内容方面，有论者认为应包括：公共利益界定、诉讼提起主体、管辖制度、受案领域范围、诉前程序及其与诉讼程序的衔接、诉讼程序、调查核实权、举证责任配置规则、判决形式、预防性诉讼等。立法体系结构方面，有论者认为可以采用"总—分—总"的体系结构，先总结行政公益诉讼与民事公益诉讼的一般规则和共性问题，然后再对两大诉讼中的特殊内容作出分别规定，最后在附则部分对公益诉讼通用的规范术语作出界定。

行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心，也一直是公益诉讼研究的重点内容。

一是行政公益诉讼诉前程序。关于诉前程序的性质，有论者主张不应过度强调公益诉讼诉前程序的监督性，而应该回归诉前程序的审查起诉定性。检察机关履行的是审查起诉权，而非推动、督促他者履职的监督权。还有论者提出，以检察机关和行政机关的良性互动达致诉前程序实质化，在诉前程序中实现公益的目标。有论者提出，通过建构行政公益诉讼诉前程序重新启动制度，解决行政公益诉讼诉前程序终结后，同一公益损害问题持续存在或者再次发生应该如何处置的问题，为完善行政公益诉讼诉前程序和诉讼程序的衔接制度进行有益探索。

二是行政公益诉讼的受案范围。有论者认为，目前的行政公益诉讼受案范围存在不周延性、短期效果性等问题，需要通过多种途径予以完善。也有论者认为，应更注重拓展受案范围深度，立足于法律监督权能，根据具体法律规范和事实情况，运用行政法的基本原则、基本原理深入行政裁量。关于受案范围拓展的标准，针对拓展无序、主要集中在诉前程序、公众参与不足的问题，有论者认为拓展的案件必须符合起诉必要性要件，并且应当将诉前拓展转换为诉讼拓展，扩大公众参与。

三是行政机关不履行法定职责的认定。行政公益诉讼是一种典型的督促履职之诉，对行政机关不履行职责的认定贯穿于诉前程序和诉讼程序，如何认定行政机关不履行法定职责在司法实践和理论研究中分歧仍然较大。

其一，行政公益诉讼中"不依法履行职责"的内涵。有论者认为，在行政公益诉讼中，行政机关的监督管理职责不同于普通诉讼中行政机关的法定职责。法定职责是指行政机关的对外管理职责，而监督管理职责既包括行政机关对外管理职责，也包括对内监督职责等。其不但包括法律法规规章规定的职责，还包括政策性文件以及上级机关确定的职责。有论者则认为，行政机关的监督管理职责应类型化为监督职责与具体微观的管理职责，不包含抽象宏观的管理职责。值得注意的是，对此问题，最高检于2022年发布的指导性案例检例第162号（吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案）要旨明确：行政诉讼法第25条第4款中的"监督管理职责"，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责。

其二，不履行职责的认定标准。对此，存在"行为标准说""结果标准说""复合标准说"的争论。有论者认为，用以上标准可以对简单案件作出判断，但对疑难案件有困难，提出应通过裁量收缩论的实体判断和程序展开作出判断。有论者认为，应将行政公益诉讼中"不依法履行职责"要件的性质定位为胜诉要件，而非起诉要件，防止人为提高行政公益诉讼的起诉门槛。

四是证明责任。有论者认为，由于行政公益诉讼在提起主体、案件类型、前置程序等方面具有自己特色，必须构建独立的行政公益诉讼举证责任分配规则。有论者主张引入民事诉讼领域的规范说，作为行政公益诉讼证明责任的理论依据，构建以行政职权规范为中心的行政公益诉讼证明责任分配体系。关于应该建立何种举证责任分配规则，一种观点认为，行政公益诉讼当中应当坚持举证责任倒置原则；另一种观点认为，应当区分作为类和不作为类行政公益诉讼的举证规则。

此外，涉及行政公益诉讼的议题还有起诉要件、起诉期限、诉讼请求、判决方式等。

一是办案数量稳步上升中有新的变化。从历年办案数量看，全国检察机关2018年立案万余件，2019年为万余件，2020年达到万余件，2021年为万余件，年平均增长率为。2022年1月至11月为万余件，同比上升，增长比例基本稳定。但案件领域结构有较大变化，新领域（包括新增法定领域和非法定领域）立案数量大幅增长，占比已接近三分之一，特别是安全生产和个人信息保护领域案件数量增加很快。

二是注重和加强办案质效提升。2022年8月至9月，最高人民检察院组织开展公益诉讼案件质量评查活动，对21个省级检察院、36个市级检察院、75个县级检察院进行实地评查，评查案件2949件。从评查情况看，公益诉讼案件质量整体有了较大提升。通过发布指导性案例和典型案例持续引导案件规范化办理和质效提升。2022年，最高检发布生态环境公益诉讼主题2批5个指导性案例，反映了公益诉讼检察在生态环境领域探索创新的新成果。2022年，最高检单独或联合其他部门共发布涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地、国有财产保护、安全生产、妇女权益保护等领域各个主题典型案例12批110件。这些指导性案例和典型案例的发布为总结公益诉讼检察司法实践经验、统一办案标准和提炼法律规则发挥了积极作用。

三是专项监督活动深入开展。2022年，全国检察机关持续开展"公益诉讼守护美好生活""为民办实事 破解老大难"公益诉讼质量提升年等专项监督活动，聚焦人民群众关切，积极回应公共利益诉求，在生态环境、食品药品安全等重点法定领域，以公益诉讼检察办案实效守护人民群众美好生活，取得了积极成效。最高检和不少地方检察院组织了公益诉讼检察五周年的总结和集中宣传活动。

关于海洋生态环境公益诉讼。学界和实务界主要的争议在于对海洋环境保护法第89条第2款的理解和适用，即海洋环境公益诉讼的性质、提起诉讼的主体资格及顺位、与海洋生态环境损害赔偿制度关系等。最高法、最高检联合发布的司法解释对一些争议问题作出了回应：明确检察机关有权提起海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼，是提起海洋自然资源与生态环境行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的唯一适格主体，具有海洋自然资源与生态环境公益保护的支持起诉职能；同时，也明确了海事法院对海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的专门管辖。

关于公益诉讼检察调查核实权。论者们对公益诉讼调查核实权具有法律监督的本质属性有一致认识。在完善和加强公益诉讼检察调查核实权的强制性保障上也有基本共识，认为应赋予检察机关司法惩戒权，但其行使应当符合比例原则。

关于惩罚性赔偿在公益诉讼中的适用。讨论主要集中在以下几方面：