国有独资公司的法律问题研究思维导图

按照《公司法》的规定，国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。它是我国在利用公司制对国有企业进行制度创新过程中产生的，具有中国特色。

国有独资公司具有以下特征：

公司的全部资产在最终归属上，都是国家所有的财产，我们知道，国有独资公司的设立方式有两种：一种是由国家授权的投资机构或国家授权的部门单独投资设立，另一种是由《公司法》拖行前已设立的国有企业改组设立，虽然国有企业和国有独资公司的投资主体都是国家，但是国有独资公司与国有企业相比，法律地位发生了较大的变化。[4]第一，从法律依据上看，国有企业受我国1988年颁布的《全民所有制工业企业法》调整，国有独资公司受《公司法》调整。第二，从产权关系上看，国家与国有企业间的产权关系不明晰，国家与国有独资公司的产权关系是可以明晰的。第三，从法人的独立性来看，国有企业不能独立承担民事责任，在法律上不能拥有真正的法人资格，国有独资公司却可以独立承担民事责任，前提是其享有独立的法人财产权。第四，从管理上看国有企业实行厂长负责制，其权力得不到有效的制约，而国有独资公司股东、董事会、监事会机构的设立体现了分权制衡，符合现代企业管理原理的精神。

国有独资公司的投资主体以投资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司债务承担责任。因此，国有独资公司本质上是有限责任公司，具有和有限责任公司相同的法律属性。但二者在组织结构上有很大的不同。[5]

其一，国有独资公司只有一个投资者，因此不设股东会，由国家授权投资的机构或国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司重大事项，但公司的合并、分立、解散、增减资本或发行公司债券必须由国家授权投资的机构或国家授权的部门决定。

其二，因为国有独资公司的董事会行使了股东会的部分权力。因此，较之一般意义上的有限责任公司，董事会权力相对扩大，而且董事的产生，任期与人数同一般有限责任公司亦有不同。

其四，国有独资公司设经理，由董事会聘任或解聘，经国家授权投资的机构或国家授权的部门同意。董事会成员可兼任经理，我国《公司法》赋予了经理广泛的职权。

国有独资公司作为国有企业迈向多元化投资主体的有限责任公司或股份有限公司的一种过渡形式，在许多方面都作出了有益的尝试，但仍然存在着一定的问题：

国有独资公司的终级所有者是国家，国家作为“虚拟化的所有权主体”只能委托其授权投资的机构或授权的部门来代理其作为国有独资公司的权力机关行使股东会的部分职权，这就出现了公司决策行为外部化的问题。同时，修改后的《公司法》又明确规定“国有独资公司监事会主要由国务院或国务院授权的机构、部门委派的人员组成，”国家授权的投资机构或国家授权的部门还有权指定国有独资公司的董事长、副董事长及董事会成员（职工董事代表除外）。于是，国家授权的投资机构或国家授权的部门往往一身几任，以国有资产所有者、管理者、监督者和行政机关的身份同时出现，从经济角度说这就使得其在行使投资的经济权力中难免渗入行政权力，以行政权益替代经济效益，致使公司制与行政体制的运行之间没有明确界线，从法律的角度来说，这种机关构建使得国有独资公司不能实现真正的“政企分开”公司对国家授权投资的机构或国家授权的部门存在极大的依附性，便无法真正拥有独立的人格和利益，很可能重新回到原有的旧体制上去，成为受制于行政权力的“准法人”。[6]

国家授权机构委托给董事会的权利和责任不够明确，难以保证董事长真正负起国有资产产权代表的责任，造成的直接后果就是虽有明确的投资主体定位，却没有明确的责任主体负责，政治责任的“强控制”和经济责任的“弱控制”结合在一起，最终，[7]将很可能是表面上由国家控制，实际上是“内部人控制”，即企业内部人员如经理和职工事实上对投资、利润使用等方面的控制权。

除此之外，董事会的权力也过大，国有独资公司的董事会兼具权力机关和业务执行机关的双重职能，具体来说，国有独资公司的董事会除享有一般有限责任公司董事会应有的公司经济管理的执行权之外，还享有除国家授权投资的机构或国家授权的部门行使的股东会职权以外的股东会职权。包括：决定公司的经营方针和投资计划；审议批准公司的年度财务预算决算方案；审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；修改公司章程。这显然违背了权力分立的要求，背离了我国公司立法的协调性。对此，[8]有人认为：“现代各国公司法大都出现了削弱股东会的权限而强化董事会权限的立法趋势。”但我们知道，西方发达国家这种对“股东会万能主义”的法律废弃，是建立在股东会和监事会对董事会职权的行使能够有效制约的基础上的。而我国《公司法》对于国有独资公司董事会职能的行使没有规定有效的监督机制，因此公司运营的结果必然造成董事会和董事行为随意化，致使董事会和董事可以对决策的失误而造成的公司资产（包括国有资产和公司法人财产）的损失不负责任，从而形成经营权的无限膨胀，排斥股东干预的“内部人控制”局面。

原《公司法》规定，国有独资公司不设监事会，使得公司内部监督机制基本处于真空，从而使得权力本已庞大的董事会和经理缺乏应有的监督，理论界对监事会缺位问题展开过激烈的讨论，对设立监事会的呼声很高。1999年12月25日修正后的《公司法》规定“国有独资公司监事会主要由国务院或国务院授权的机构部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加”明确了由国务院向国有独资公司派出监事会。有学者认为，[9]向国有独资公司派出监事会是从体制上、机制上、法律制度上规范对国有独资公司的监督，是在充分维持国有独资公司自主权的同时完善监督机制的有效做法。它具有以下的优越性：1、从体制上理顺了国家对国有独资公司的监督关系，充分体现了国务院作为国有资产所有者代表的意志。2、从机制上完善了国家与国有独资公司监督关系。一方面，由国务院向国有独资公司派出监事会，对企业经营管理和国有资产保值增值情况进行监督，能使所有者对国有资产的监督到位。另一方面，监事会不参与，不干预企业的经营管理活动，从机制人保障了国有独资公司的经营自主权的落实和实现所有者（国家）对国有资产的有效监督。3、派出监事会在制度设计上具有科学性，主要表现在五个方面：（1）监事会由国务院派出，对国务院负责，体现了监督的权威性。（2）监事会“以财务监督为核心，以查帐为主”的工作方式，体现了监督的科学性。（3）监事会工作经费独立，任职实行回避和转换制度，并且有严明的纪律要求，从工作机制上维护了监督的有效性。（4）监事会只进行事后监督。（5）监事会监督具有非执行性。4、派出监事会制度解决了国有资产监督制度的法律依据问题，从法律地位上加强了对国有独资公司的监督。

笔者认为，现行《公司法》确立的派出监事会制度与原《公司法》的无监事会情形相比确实是一大进步，但其本身仍不够健会，尚存在以下几方面的问题：

其次，国务院派出监事会的组成存在缺陷。

依照《公司法》的规定，公司监事会的组成有两种情况：一是由国务院委派的代表和职工代表组成，二是由国务院授权的机构、部门委派的人员和职工代表组成。如此的组成，尤其是第二种情况，有明显缺陷：一是因为监事会的监督形同虚设，使得公司董事长、经理与监事会主席可能出自同一单位，合谋违法行为难以得到有效的制约与监督。二是在我国，由职工代表出任的监事与公司实际上存在着一种隶属关系，因此很难行使监督权，在现实中由公司或公司工会出面提名选举的职工监事，因其与公司要么存在一种内部行政隶属关系，要么存在一种雇佣关系，在缺乏法律保障的情况下，职工监督权的行使不具有任何现实意义。

第三、监事会的职权范围尚有待于有关行政法规予以进一步明确，并为其行使职权提供切实的制度保障。

国有独资公司的完善主要是对其治理结构的完善，如何优化配置和设定公司的权利义务，从而防范权力阶层的任性，以确保公司利益的安全，又能减少不必要的行政干预，充分激起公司活力，强化国有独资公司的独立性是国有独资公司改革的重点和难点。

（一）强化股东监督机制的做法

（二）董事会自身的完善

（三）完善监事会的监督