农村土地制度改革应赋予农民更多的财产权利思维导图

朱迅垚

近日，安徽宁国推出《宁国市农村宅基地退出办法（试行）》。土地制度改革的每一步新动向都备受关注，哪怕只是一个小地方进行的一个小实验。

十八届三中全会的《决定》，在健全城乡一体化体制机制方面的陈述留下了足够的想象空间。“赋予农民更多财产权利”、“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”、“建立农村产权流转交易市场”，被认为是探索宅基地流转改革的前奏。在全会结束当天，安徽即发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，其中最大亮点就是提出要“建立宅基地退出补偿激励机制”。如今，由该省第一个统筹城乡土地制度改革试点的宁国市首先进行宅基地流转退出机制实验，就是对之前提出该项改革的落实。

然而，这份尝试第一个吃螃蟹的《办法》却令人不敢恭维。《办法》规定，宅基地退出后由市政府组织复垦为农用地的，由所在地乡镇政府、街道办事处对原使用人予以补助。自愿退出宅基地且今后不再重新申请宅基地的，对于法定范围内的面积，每亩补助4万至6万元；超出部分，则每亩补助2万至3万元。自愿退出宅基地但需重新申请宅基地的，在中心村或集镇安排宅基地，新安排的宅基地低于原宅基地面积的，差额面积按照前项标准予以补助。农村村民占有多处宅基地，退出多余宅基地的，每亩补助2万至3万元。

在措辞上，《办法》使用的是“退出”而不是“买卖”，而退出人获得的也不叫“收入”而叫“补助”，这些用词是要否认事实上的宅基地买卖行为的市场性质，而将其定性为行政性质。对于农民来说，宅基地所有权虽然属于集体，但其上的房屋是其私有财产，财产该如何定价，市场说了算，完全以政府行政之手去进行一刀切的所谓自愿的退出，不仅是侵害农民利益，也是否定“市场的决定性作用”。就我所了解，一般宅基地面积在三四百平方米，按照当地设定的价格，一般农民的宅基地及其房屋全部抛弃，也只能获得两三万元的收益。这样的价格，明显偏低。

这份《办法》之所以令人失望在于它的根本出发点是地方政府，而非真正为了农民利益。地方政府为什么愿意出钱“补助”以获得宅基地？可以得到更多的好处。通过复垦较大面积的宅基地，地方可以获得更多的农地。更多的农地就可以拿去换建设用地指标，这是因为我国实行的是“增减挂钩”制度，国家对土地用途进行严格管制。原本地方政府想卖的地，由于用途管制卖不了，怎么办？按照“增减挂钩”，只要复垦了新的农地，就可以拿来交换建设用地指标。这个建设用地被地方政府倒手卖给房地产商或者企业，其价值可以翻数十倍乃至数百倍。

我国土地制度之所以要改革的根本原因，在于经济发展，城乡土地的相对价格发生了变化，也就是原来不值钱的土地变得值钱了。然而，由于我国目前只有改变土地用途再征地的一条途径，农民无法充分分享土地增值。改革就是要将土地的增值收益让农民也能分享，我以为这才是十八届三中全会“赋予农民更多财产权利”的真正要义。由此，不免想到两点：其一，说到改革，多少人打着它的名义却做着可能与改革目标相悖的事情；其二，如十八届三中全会所说，农村土地制度改革的推进的确要“慎重稳妥”，冒进或者考虑不全面都会带来不良后果。