人民调解与信访对接机制研究——以广安市广安区“调访对接”实例思维导图

广安区将对接范围限定于“信访事由属于双方当事人自愿接受调解的民间纠纷；经区委、区政府有关领导会办，指示由区人民调解委员会牵头解决的，需要区调委会有关成员单位共同协调的事项”。

由此可见，广安区所规定的“对接”范围不仅含糊不清，难以界定，而且带有强烈的行政性色彩，没能较好地理顺司法行政部门对人民调解委员会的指导关系，需要对“对接”的范围进行重新限定。

由于广安区仍处于初步探索时期，因此其对接方式尚不成熟，是属于介于“委托转交”和“设置附属性机构”两种类型之间的对接方式①。首先，人民调解组织受理到属于信访部门管辖的案件以后，应及时移送信访部门，由信访部门按《信访条例》及相关规定办理；信访部门受理中发现可调案件的，可委托或邀请区人民调解委员会或其他人民调解组织现场参与调解。对于委托调解的案件，信访部门应出具《移送调解委员会调解函》，将有关材料复印件一并移送调解委员会，并告知当事人三日内到信访局调解室接受调解。其次，由区司法局牵头，在区信访局内设立调解席和调解室，并安排人民调解委员会联合会专家库成员定时定点轮流值班，制作《值班轮次表》，实行值班实名登记制度。

无疑广安区已经初步建立起“访调对接”的基本框架，但在技术衔接和具体制度层面，仍然缺乏规范的程序规定和相关的配套制度，如委托、受理与结案的方式尚不够明确，又如卷宗装订、案卷管理、轮流值班的相关制度缺乏规定等。

广安区把“调访对接”当一项非常重要的工作来抓，并将其工作绩效纳入了年度维稳综合目标考核内容，年终进行量化考核。一方面，对工作迟缓、措施不力或严重不负责的单位和个人进行通报批评；另一方面，对工作积极、表现突出、取得实效的乡镇有关部门、单位和个人进行表彰。

这是“对接”最简单的初步方式。所谓“信息互通”指案件信息的相互通知汇报。具体而言，人民调解组织在工作过程中发现有信访案件或者当事人有信访苗头的，及时通知信访部门；同样，信访部门在工作过程中若发现有关人民调解的案件，则通知人民调解组织主动介入予以处理。

这种“互通”实质上仅仅停留在简单的案源信息传递的表面， 并没有任何实质性的案件转移或者委托程序，因而与下一种模式相区分开来。在具体实践中，不少地方的“对接”方式也仅做到这一步，至于它们所声称的其他各种“对接”方式因缺少具体可行的操作程序和环节，成了地方领导宣扬“政绩”的工具。虽然这种对接方式不具有任何具体的程序和模式，但由于其及时的通知具有积极的预防作用，而且几乎不花费成本，所以在广大乡镇地区均可采用。

委托移送指当信访局（办）受理信访申请后，认为其符合由人民调解委员会处理的条件，即委托移送给当地或者纠纷发生地的人民调解委员会调解。这是人民调解与信访对接最基本也是最常见的模式，如四川省广安市广安区亦采用这种方式。这种简单的对接方式能主动地对纠纷进行适当分流，有利于节约成本，更有利于纠纷的彻底解决。因此，这种方式能被广大地区所普遍采用，却可能出现衔接不畅、程序混乱等现象，仍需要其他配套制度的规范。

人员兼任主要体现在具体负责“调访对接”的工作者的多重身份上。主要有两种情况：一种是在居（村）委层面，居（村）委党总支（党支部）书记和调委会主任分别作为人民调解信访代理主要责任人和代理员，如上海市普陀区；另一种是实行人民调解、治保、信访工作“三员合一”制度，如浙江省临安横路乡。此外，人员兼任还可以指信访信息员，因为他们既负责引导信访、汇报信息等本职工作，又常常充当人民调解员的角色②。这些对接经验都实现了机构和人员的整合，有建立纠纷解决中心的倾向。这种对接方式实现了纠纷解决的专业化效果，同时也节约了劳动力资源。但职务与公职地位的差异将不利于该对接方式的发展。虽然较前二者更为复杂些，但此方式也易于广泛采用。

1.附设机构

2.信访代理窗口

3.综合性机构

并非所有的信访案件都可以移交进行调解，也并非所有的人民调解调解不成的案件都需要通过信访来解决，二者对接的范围存在一定的限定。

人民调解的范围原来仅限于公民与公民间的民事纠纷，但2002年司法部颁布的《人民调解工作若干规定》已经将其扩大到“发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。而根据《信访条例》第14条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反应情况、提出建议，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（1）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、居民委员会及其成员。

由此可以看出，人民调解与信访有各自的范围限定，二者在民事纠纷领域存在一定范围的重合。而这重合的部分亦是“调访对接”的范围，即属于公民向提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员职务行为以及公民向村委会、居委会及其成员职务行为的民事投诉请求，是信访事项进行人民调解必须符合的第一个条件⑨。

规范的程序不仅有利于“调访对接”流畅顺利地进行，而且可以在一定程度上保证公平正义。从广安区的具体操作程序上看，其执行的“五表”制度已经基本实现了“调访对接”⑩，但仍有不少值得完善和改进之处。

这里就以“委托移送”的方式为例进行分析和说明。信访局（办）接收公民、法人或其他组织提出的信访事项后，应在《信访登记表》上登记。经过审查，发现信访事项既符合上述“调访对接”范围，由征得双方当事人书面或口头方式的同意的，则应依有关规定出具《移送调解委员会调解委托》给相关的人民调解委员会，将该事项从信访程序转入人民调解程序。当人民调解接受委托或决定受理时，应依照相关规定进行立案，并填写《信访事项调解立案表》，按调解程序依法进行调解。对于调解成功的信访事项，有民事权利义务内容的，或者当事人要求制作书面调解协议的，应以调解委员会的名义，制作书面调解协议，由双方当事人签字或者盖章。该调解协议具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务。

信访局（办）在性质上属于行政机关，而人民调解工作历来由司法局（办）进行指导和管理。因此，“访调对接”难免会带上一定的行政色彩。如何克服行政性带来的弊端而尽可能发挥其优势则是完善“访调对接”的应有之义。在明确信访机构对相关人民调解组织的指导、督促的职责的同时，也应该指定调解室的专门负责人（不搞兼职），明确信访局（办）与司法局（所）各自的职责，划清其各自的权限范围。在具体的指导、督促关系上，相关领导干部与信访代理员和信访调解员之间应为工作上指导不指派、交办不强加的关系，而且在建立综合性纠纷解决机构时尤其要注意各种性质纠纷的分流和处理。

经费通常成为一个制度能否顺利开展和正常运行的基础性前提。经费问题不仅一直困扰着人民调解委员会，也成为阻碍人民调解与信访机制顺利对接的一大难题。在笔者的调研过程中，经费也成为每次研讨会上每个相关部门和组织必然涉及和讨论的话题之一。因此，保证经费、落实经费就显得至关重要。

除了将人民调解与信访对接费用作为专项经费列入当地政府的财政预算外，还可以考虑采用案件补贴的方式，根据人民调解具体调解信访案件的情况，给予一定的补贴。具体而言，调解组织每成功调解一起信访案件，根据案件的复杂和困难程度，由信访局（办）给予几百到几千不等的补贴经费。当然，补贴的标准应该根据各地的具体情况作出相应的调整。

注释：