直面国际贸易保护主义思维导图

当前国际贸易摩擦的表现及性质

美国政府的钢铁加税和农业补贴引发的国际贸易摩擦，不过是近些年来西方国家贸易保护主义抬头的“冰山”一角。自1995年世贸组织成立以来，贸易争端层出不穷，到2002年5月，WTO争端解决机制共受理了259个案件。贸易摩擦近年大有加剧之势，突出表现在反倾销、反补贴和保障措施等方面。据世贸组织统计，1995—2000年，全球反倾销案从156件增加到251件，保障措施调查案从2件增加到26件。提出反倾销案指控最多的是发达国家，其中美国使用该措施的频率最高。2001年全球反倾销案件为320件，美国提出的达74件，超过23%。

贸易纠纷主要发生在西方发达国家间，同时也殃及发展中国家。在美国挑起的贸易争端中，首当其冲的对象是欧盟。美欧近些年来贸易摩擦不断发生。美国这次通过新的农业法也主要针对欧盟等发达国家。美国贸易代表佐利克5月底指出，欧盟对农业的补贴比美国更多，在其他国家减少农业补贴之前，美国不得不在WTO规定的框架内对本国农民给予最大限度的补贴。欧盟不仅指责美国农业补贴不公平和不合理，而且可能采取相应措施来保护自身利益。这场纠纷已产生了连锁反应。今年5月，参加巴黎世界经济合作组织会议的40多个国家的部长们强烈抨击美国的贸易保护措施。除欧盟外，日本、加拿大和澳大利亚等发达国家公开对美国这一法案表示不满。富国间的农业补贴战，也将使广大的发展中国家深受其害，因为农产品出口是许多国家出口创汇的主要来源。去年底多哈会议成功启动世贸组织新一轮谈判，原因之一是美欧向发展中国家承诺逐渐取消对农业补贴，而美国新农业法出台则表明其承诺已成为一纸空文。在钢铁领域，美国对进口钢铁增税的矛头主要指向欧盟和日本。这一措施将使欧盟损失24亿欧元，为此它已向WTO正式提交准备对美产品实施报复的制裁清单。日本也提出了报复计划。同时，钢铁加税也波及韩国、中国、巴西及俄罗斯等国。

美国挑起的贸易争端具有明显的单边主义性质。布什执政以来，在对外政策方面坚持单边主义的做法：如果国际协议对美不利，美可单方退出；如果国际条约对美不利，美则沿用国内法以替代之。去年布什政府在环保和军控领域单方宣布退出“京都议定书”和“反导条约”，今年又在外贸政策上搞单边主义。美国依据贸易法201条款对进口钢铁加征关税，便是典型的单边行为。按照1974年贸易法201条款的规定，如果国内行业受到由于进口增多而造成的实质性损害或威胁，就可以要求美国国际贸易委员会实施救济措施。它比美国通常使用的反倾销法、反补贴法在运用上更具有随意性，因为它不必顾及出口方面，不用调查出口国的贸易活动是否公平正当。

值得指出的是，美国与其他国家(地区)的贸易摩擦与纠纷大多是涉及双方某些产业部门、具体行业之间的经济利益问题，而且这些摩擦与纠纷是经贸关系的支流，一般不会影响其经贸合作的主流，对双方政治关系的影响也是有限的。历史经验表明，贸易纠纷可在WTO规则框架下平息，贸易摩擦通过协商也可得到缓解。据估计，近几年贸易争端的80%通过协商解决，15%以上则是通过WTO争端解决机制解决的。即使美欧在钢铁征税问题上闹得沸沸扬扬，但双方均运用WTO规则进行较量。欧盟及其他国家已将争端提交世贸组织。世贸组织在6月初已接受欧盟的请求，同意成立一个有关解决钢铁贸易争端的专家组。经过半年的调研和分析，该专家组将对此争端作出仲裁。如果专家组最终裁定美国违法，美国将依照WTO程序和规则作出适当调整，那样围绕钢铁贸易的摩擦可能暂告休战，不至于引发严重的贸易战。当然，如果美国被裁为违法仍继续一意孤行，那将另当别论，这种可能性就当前布什政府所做所为来看也是不能排除的。

美国贸易保护主义加剧的根源

美国近年来贸易保护主义抬头，既有其深刻的经济、政治背景，也有其利用国内贸易法与WTO规则的不完善等因素。

首先，当前国际贸易摩擦的源头来自世界经济不景气。自2000年下半年以来，世界经济一直不景气，去年美国经济还出现衰退。这一方面导致全球贸易萎缩，另一方面使全球钢铁等产业的产能过剩进一步恶化，去年已有多家美国钢铁公司倒闭并导致大量钢铁工人失业。因此，争夺贸易份额和解决产能过剩问题已经提到以美国为首的西方各国政府的重要日程上。钢铁争端在去年9月已开始，当时为缓解钢铁产能过剩，布什总统作出了对被指控为倾销和补贴的外国钢铁企业进行全面调查的决定，涉及到20多个国家。经济不景气也加剧了粮食供过于求和粮价下跌，近些年来美国国会通过一些临时法案，拨款数十亿美元对农业进行补助；现在，布什政府出台新农业法是要把对农业的临时补贴和援助变成长期的法律。此外，经济不景气导致美国出口锐减，因而国际收支逆差急剧扩大，今年这一问题将继续恶化。这对本已严重高估的美元以及刚冒头的美国经济复苏都将产生不利影响。最近，美元对欧元和日元的汇率已明显下降。因此，布什政府诉诸贸易保护措施来缓解国际收支失衡，在一定程度上也是为了阻止美元弱势和确保经济持续复苏。

其次，贸易保护抬头与国内政治气候相关。今年是美国中期选举年，参议院议员要改选1/3，众议院议员要全部改选，共和党与民主党将为夺取国会两院的主导权而争斗，特别是共和党要充分利用其执政的便利条件来争夺两院的席位。布什政府增征钢铁税，其政治目的显然是争取西弗吉尼亚和宾夕法尼亚等产钢州的选票；布什总统签署新的农业法，也是要得到中西部和南部等重要农业州的选票。

再次，美国贸易法是美国实施贸易保护措施的重要手段。美国政府战后在外贸总体政策上的基本取向是推行全球贸易自由化，但涉及到国内一些具体产业或部门时，则采取保护措施。20世纪70年代以来，随着贸易逆差的扩大，美国外贸政策逐渐由力主自由贸易向强调互惠的公平贸易转向。这一变化主要表现在美国贸易法中保护条款的增多。条款中自由贸易主义与贸易保护主义交替使用，成为美对付外国竞争的两套不可缺少的武器。在1974年12月的《贸易改革法》中，有授权总统报复权的301条款等条款。在1984年4月的《贸易关税法》中，把301条款扩大到服务业和投资领域。在1988年8月的《综合贸易法》中，引入“超级301条款”(旨在确定主要贸易壁垒和扭曲贸易的重点国家及重点做法)和“特别301条款”(旨在确定拒绝对美国的知识产权提供充分和有效保护的重点国家)。美国贸易法的保护主义具有以下重要特点：一是强烈的单边性。例如，按照美国贸易法301条款，对于侵犯美国贸易协定中权利的外国政府的做法，或者“不公正、不合理的、歧视性的”、“给美国商业造成负担或限制的”外国政府做法，美国贸易代表采取单边制裁行动。又如，美国在国内法与国际协定的相关规定冲突时，往往使国内法优于国际协定。二是把经济问题政治化。美国贸易法中有基于非经济原因的法律制度，如国家安全、人权贸易、劳工权利等。美国在1996年甚至抛出所谓的“赫尔姆斯-伯顿法”，对同古巴保持经贸关系的外国公司实施制裁。三是干预外国经贸政策。美国贸易法不仅对付私人的贸易做法，如倾销、侵犯知识产权等，也旨在解决美国认为对其有不利影响的外国政府的政策、做法，如外国未制定实施对知识产权的有效保护、外国政府不公平、不合理的做法等。

最后，WTO规则的不完善也为贸易保护提供可乘之机。与关贸总协定(GATT)相比，世贸组织在促进贸易自由化上有很大的进步，但它仍存在一些漏洞和模糊性问题。其一，在GATT存在的近50年期间，灰色区域措施(指在GATT之外，对某项产品达成双边或多边的“自动出口限制”或“有秩序的销售安排”等)得到了发展，成为贸易摩擦的直接原因之一；世贸组织成立后，对有关协议并未制定取消灰色区域措施的具体时间表。其二，WTO仍沿用GATT“原则中有例外，例外中有原则”的灵活运用的特点，极易诱发新的贸易保护主义，因为少数发达国家对这些例外条款的利用达到了无孔不入的地步。例如，根据GATT第22条的例外，一些发达国家便以保护公共道德、人畜甚至植物的健康与安全，以及保护国内市场供应等为由，对进口产品及原材料施以不同于本国产品的待遇，或加以限制。其三，WTO规则中没有针对贸易与环境问题的专门文件，这就为发达国家放置以环保为由头的“绿色壁垒”提供了可乘之机。

贸易保护主义对我国的影响及应对措施

随着中国经贸的发展，对世界经济事务参与程度的加深，国际贸易保护主义抬头对中国对外贸易无疑产生越来越大的冲击。目前由美国引发的国际贸易摩擦加剧，已经并将继续直接或间接地对中国经贸产生不利影响。从直接方面看，美国贸易代表认为，美国提高对进口钢铁产品的关税，将使中国对美钢铁出口中的37%—38%受征税影响，增征税额约2.06亿美元；据中国外经贸部条法司官员估计，这一钢铁保障措施将使中国企业造成损失达12亿美元。另外，美通过增加农业补贴的新法案，也将使中国农产品贸易受到影响。从间接方面看，贸易保护主义抬头将使中国经贸发展的国际环境受到毒化。美国政府在贸易领域内表现的单边主义行为，表明其背离了推动贸易自由化的承诺，将对正在进行的WTO新的谈判造成负面影响，并对世界经济和贸易的复苏和正常发展构成严重的威胁。

中国政府已表明了坚决反对美国贸易保护主义的立场，并根据WTO规则采取相应措施(如果WTO裁定美违规，中方将对来自美的部分进口钢铁产品采取临时保障措施)。这是中国加入世贸组织后第一次遭遇到国际贸易摩擦的冲击，也是首次利用WTO有关机制解决贸易争端。过去，中国也受到过贸易争端的冲击，与我国产生贸易摩擦的对象除了美国等发达国家外，还有一些较大的发展中国家，贸易争端的诉由是以反倾销、反补贴、技术性贸易壁垒等非关税贸易壁垒措施为主，其中反倾销案例最突出。根据GATT/WTO反倾销委员会公布的资料，1987—1997年间，各成员提起的反倾销调查案达2196件，其中有247件是针对中国产品的；最终裁定倾销案为1034件，其中有158件是针对中国产品的。到2001年，中国已成为国际上受反倾销调查最多的国家，在WTO成员提起的320件反倾销调查案中，针对中国产品的为47件，占14.7%。当时由于我们不是WTO成员，不能援引WTO争端解决机制。中国加入世贸组织有助于中国产品在其他世贸组织成员市场遭到指控时获得公平待遇，也有利于中国在受到保护主义措施冲击时根据WTO规则来保护自己的权利。

当然，加入WTO不能自动消除贸易摩擦的影响。这不仅因为WTO不禁止反倾销、反补贴和保障措施，而且因为一国贸易量越大，受贸易摩擦影响的可能性也越大。这是一个规律。因此，对于国际贸易摩擦，躲是躲不过的，必须积极应对。首先，要加强对WTO贸易规则及主要国家贸易法的研究和了解，在国际经贸活动中以法律规范自己行为的同时，防止别国特别是美国等滥用国际和国内贸易规则，用法律武器来维护自己的合法权利。其次，积极运用WTO争端解决机制来化解国际贸易摩擦。由于中国在这方面尚缺乏经验，我们要在熟悉WTO争端解决机制这一游戏规则的同时，研究争端解决的案例，吸取其他WTO成员利用争端解决机制的经验和教训。再次，在应对和处理国际贸易争端方面，要加强政府、法律界和企业之间的沟通、协调与合作。特别要加强事前跟踪监督，尽快建立相关产业的预警机制和数据库，做到防患于未然。此外，改变我国产品的标准落后于国际要求的状况，提高出口技术标准。迄今，我国2/3的出口企业和1/4的出口额受国外技术壁垒的影响，亟待制订一整套符合国际要求的国家标准，实现全程生产和管理的国际标准化，使我国产品跨越“技术壁垒”。最后，在国际上加强与其他国家特别是发展中国家的合作，坚决反对美国等实施的贸易保护主义政策；积极参与WTO新的谈判，改革现有不公正不合理的经贸规则，并为制定出符合发展中国家利益的新的经贸规则而努力。

(作者：中国国际问题研究所副所长、研究员)