第八讲 公共财政思维导图
第八讲 公共财政
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思维导图大纲
第八讲 公共财政思维导图模板大纲
公共财政概述
公共财政：国家各级政府的财务行政部门，为履行政府职能，根据国家有关的法律、政策以及市场经 济的发展规律，对国家各种资金进行收支、分配、管理和监督的行政行为
公共财政的目的是满足社会公共需要
公共财政的主体是各级政府的财务行政部门
公共财政主要由预算管理、预算会计、决算和政府审计构成
财政收入和支出
财务行政（公共财政）
财政收入：初始阶段或第一阶段
财政支出：财务行政的第二阶段
公共财政管理的总体目标
效率目标：有效提供服务，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化有机结合，促进经济持续发展
公平目标：有效对国民收入、财富、社会福利再分配，通过转移支付缩小收入与财富的分化差距，为贫困人口提供保障，实现社会相对公平
稳定目标：有效保持社会总供求基本平衡，稳定就业、物价及国际收支平衡，维持经济平稳发展
财务行政（公共财政）的职能
筹集资金：用以维持国家机器存在、运转
配置资源：通过资金、财力的分配，满足不同程度的社会需要，引导人力物力的流向，形成一定的资产和产业结构
调节分配关系：调节社会中的各分配主体间的物质利益关系，形成合理稳定的社会分配制度
按照不同的分配范围和分配过程划分
社会分配过程：可简单划分为国家、企业、个人三种主体
中央和地方政府间的分配过程
各级政府内部的分配过程
宏观调控：国家通过财政的直接调控或宏观调控手段保证社会经济的稳定和增长，前三项职能与这一职能密切相关
国家预算
概念
政府的财政收支计划，具体规定计划年度内国家财政指标及其平衡状况，反映政府活动的范围、方向、政策，是政府有计划地集中和分配资金，调节社会经济生活的主要地财政手段和财政机制。
国家的重要立法文件，必须由国家权力机关审批后才能生效执行，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督，是公共行政的权力制衡机制
作用
有计划地通过财政收入为国家筹集大量的财政资金
有计划地通过财政支出合理安排社会经济活动，满足社会公共需要
利用国家预算的审批程序检查、监督政府的行政效果和经济活动
促使各级政府及其他公共单位遵守国家的经济计划和财政制度，保证整个社会经济活动的协调发展
分类
按形式划分
单式预算：国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来表示
优点：综合反映财政收支的总体情况，编制成本低，操作简单
缺点：没有按财政收支的经济性质分别列示和平衡，反映不出收支结构之间的平衡对应关系，不利于宏观调控
复式预算：国家财政计划通过两个以上的计划表格来反映
优点：对财政收支结构尤其是经济建设效益状况的反映较为明确，有利于经济运行的具体分析，分别管理和宏观决策
缺点：编制成本相对较高，对操作能力的要求也相对较高
按内容划分
零基预算：财政收支计划标准的确定只以新财政年度的实际需求为依据的一种预算编制方法
优点：比较科学合理，既满足了实际需要又摒弃了以往预算的不合理成分
缺点：技术要求高，操作成本高，实际执行中会面临较大困难
增量预算：财政收支计划指标是在上一财政年度的基础上，根据新的财政年度的发展情况而递增的一种预算编制方法
优点：操作方便简单
缺点：会使以前预算收支中的不合理因素保留，甚至放大，且根据经验确定的百分比中，主观随意性相对较大
国家预算的程序
预算编制：对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动
预算编制过程的两个特征
自上而下：预算批准部门或上级部门制定关于收入与支出总额的限额，各有关部门再依次提出各自预算要求的过程
自下而上：各部门根据新项目、新计划的需要向预算批准部门或上级部门提出额外预算要求，以期得到批准的过程
我国政府预算编制的原则
合法性原则、真实性原则、完整性原则、科学性原则
重点性原则、透明性原则、绩效性原则
国家预算的执行：预算计划付诸实施的过程
预算执行的环节
收入执行
支出资金拨付
预算调整
预算执行的原则
确保按照法律授予权限实施预算
根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整
解决预算实施过程中出现的各种问题
有效管理资源的购置和使用
决算：整个预算程序的总结和终结，目的是集中反映一年来预算活动的基本情况及政府绩效并为新的预算编制提供参考依据
决算过程的四阶段
准备阶段：各级财政部门下达编制本级政府决算草案的原则、要求
编制阶段：各支出部门按有关要求编制本部门决算草案并上报汇总
审查阶段：各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查
批准阶段：经各级行政首长同意后提请同级人大批准
传统预算
主要特征
将资金配置在特殊的支出项目或类型上，这些项目或类型是行政任务的主要投入
预算包括上一财政年度收入和支出的比较
预算体现了在上一年度基础上的不断增长
优点
是一个限制经过投票表决的拨款总量支出和项目支出的理想机制
为年中削减综合预算提供了某种灵活性
使预算变得更加容易且便于管理
支持者称其适用于所有经济环境和条件
有益于细致入微的财政监督形式，可以很容易的看到资金使用情况
适合一年一度的预算周期，可对比预算和实际支出，全面的削减容易实现
缺陷
强调投入而非产出，而投入的费用与目标实现不存在必然联系
只适用于一年期的预算，长期预算趋于不变且缺乏细节考虑
支出项目限定非常严格，支出时没有灵活性，存在为了支出而支出的现象
信息匮乏，不利于判断资金是否得到有效使用，也不利于变革
现代公共预算
特点
“控制取向”，两种机制构建对公民负责的政府：政府内建立集中统一的行政控制；由立法机构从外部监督政府的收支活动
目的通过两种机制确保政府各部门对政府首脑负责，政府整体对立法机构负责，进而对公民负责
是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划
最后形成一种基数加增长的资源分配模式
发展出的新功能
20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来
60年代的计划项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算以长远视野考虑问题，为运用政策引导资金分配创造了条件
70年代出现零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率
80年代以来出现新绩效预算改革吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配重点转移到结果，强调运用战略计划引导资金分配，也称为结果导向预算
中国现代公共预算制度的建立
1999年以前的预算管理
存在的问题
预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中统一的行政控制
财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制
由于预算不完整、不细化，人大无法有效行使预算审查和监督职能
1999年的预算改革
主要内容
采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支系统纳入部门预算中
规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范科学的预算分配模式
积极稳妥推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革，进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度
目标：建立控制取向的现代公共预算
改革成效
新的预算制度在政府内建立起集中的行政控制
加强政府预算的内部控制的同时，外部问责机制得到加强
体现在
各级人大常委会内部组织进行了改革
预算公开的进步
05年起一些地方试点了公民参与式预算
公共财政支出
概述
定义：指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用转化为政府实现其职能所需要的商品和劳务或其他支出的过程
分类
按是否有直接补偿
购买性支出：直接表现为实现各种职能而用于购买各种商品和劳务的财政资金 ，体现政府对经济资源的占有，直接影响社会产品和劳务的供求关系
转移性支出：政府根据一定的经济和社会政策，通过特定方式向企业和家庭部门当方面转移的财政资金
按公共财政支出项目：基本建设、劳动资金、支农、教科文卫事业、国防、行政管理、价格补贴支出
按国家职能：经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出
按公共财政与在生产的关系：补偿性支出、积累性支出、消费性支出
按公共财政支出目的：预防性支出和创造性支出
支出的原则
经济效益原则：使资源得到有效配置，使社会效益最大化
公平原则：所产生的利益应在各阶层居民中公平分配
稳定性原则：应有助于防止经济剧烈波动
支出的结构
定义：指财政支出总额中各类支出的项目和各类支出在总额中所占的比重
联合国《政府职能分类》
一般政府服务
社会服务
经济服务
其他支出
公共财政收入
概述
定义：政府为满足财政支出需要，自企业、家庭所取得的一切货币收入总和，包括税收收入、公债收入、收费收入、国有企业收入、捐赠收入和其他收入
分类
按形式，可划分税收和其他收入
按收入有无反复性，经常收入与临时性收入
根据财政收入来源，直接收入和派生收入
按收入是否有强制性，强制收入与非强制收入
国家税收
定义：税收是国家为实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段
特征：强制性、无偿性、固定性
分类
按征税对象，分为所得税、商品税、资源税、财产税、行为税
按税负能否转嫁：直接税、间接税
按征税依据：从价税、从量税
按税收与价格的依存关系：价外税与价内税
按征收权或隶属关系：中央税、地方税、中央和地方共享税
要素：基本要素为纳税人、征税对象、税率，除此之外还有起征点、免征额、纳税环节、减税与免税对象
原则：公平原则与效率原则
作用
税收制度是国家财政收入和预算收入的重要保证
税收制度是国家向纳税人征税的法律依据
税收制度是调整分配关系的手段
是贯彻执行国家财政计划和财经政策的重要保证
可以从法律上维护国家主权和经济利益
财政管理体制和宏观调控
财政管理体制:规定国家财政管理原则和财政运行机制，明确划分各级政府之间以及国家 与企事业单位之间收支范围及权限的一系列制度
狭义的财政管理体制有三种不同的表述
预算管理体制
税收管理体制
中央与地方财政分配关系或政府间的财政分配关系
财政管理体制的宏观调控作用
控制国民收入分配
控制国家预算收支平衡
理顺中央和地方分配关系
影响国家和中央政府宏观调控作用的强弱
强化税收的宏观调控作用
制约国家宏观调控方式
促进国家宏观经济调控政策目标的实现和各种政策手段的运用
财政政策
定义：国家为实现一定时期既定的社会经济目标，依据经济规律而确定的财政行动方针和措施，借以指导财政活动，处理各种财政关系
类型
根据对经济周期的反向调节作用：自动稳定的财政政策、相机抉择的财政政策
根据对社会总需求的影响：扩张性财政政策、紧缩性财政政策、均衡性财政政策
与货币政策的配合
货币政策：一国政府为实现一定宏观经济目标所制定的关于调整货币供应量的基本方针及相应措施
配合
扩张性财政政策+扩张性货币政策：经济增长，易通胀
紧缩性财政政策+紧缩性货币政策：有效防止总需求和通货过度膨胀，但可能经济停滞
紧缩性财政政策+扩张性货币政策：控制通胀的同时可适度保持经济增长
扩张性财政政策+紧缩性货币政策：保持经济增长的同时可有效避免通货膨胀
我国1992年之后采用复式预算思维导图模板大纲
我国的国家预算主要采用增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用零基预算的方法思维导图模板大纲
我国中央政府部门预算编制实行“两上两下”的程序思维导图模板大纲
主要失败之处在于没有把资金配置与绩效挂钩思维导图模板大纲
部门预算思维导图模板大纲
基本支出：建立和完善定额管理体系，不断细化定额项目、完善定额测定方法
项目支出：采取项目库的方式管理，按项目的重要程度与轻重缓急排序，使项目经费与部门事业发展与重点工作结合
转移性支出管理思维导图模板大纲
定义：政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领导者的支出，不直接体现为政府对社会资源和要素的需求和消耗
分类
社会保障支出管理：在我国社会保障支出构成：抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出
财政补贴管理：政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助
购买性支出管理思维导图模板大纲
购买性支出：政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出
投资性支出
教科文卫支出
行政管理支出和国防支出
政府采购：政府机构出于履责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式取得货物、工程或服务的活动
政府采购两种主要模式
分散采购：针对不存在任何标准化的购买准则、小额商品或服务
集中采购：专门机构统一采购，具有规范的采购标准的程序，会组成专门的小组对采购加以监督
政府采购的五种基本方式：竞争性招标采购、有限竞争采购、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购
政府采购管理准则：透明、一贯性、公众的信任、公平对待厂商、提升经济与最大化购买价值、促进竞争、监督保证品质与无瑕疵
采购人员伦理：避免利益结合、行为公开、不得接受酬金、不得接受好处费、利益回避
公共财政政策：一个完整的政策体系思维导图模板大纲
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支出政策
预算政策
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